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从法律角度谈垄断行业的改革

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  [摘要] 垄断行业收入分配的巨大不公,已经成为当今敏感的社会问题,随着我国市场化经济体制改革的深入,尤其是党中央提出的构建社会主义和谐社会,我国对垄断行业的改革已经成为全社会关注的焦点。本文拟从法律的角度对垄断行业的改革提出建议。
  [关键词] 垄断 市场竞争机制 反垄断法律体系
  
  金融、证券、保险、石油、电力、电信、铁路等垄断行业的高工资和高福利,以及收入的不透明,一直为社会舆论所关注。分配不公的实质在于权力所主导的对资源以及利益的划分,要解决分配不公,也只能从规范权力的边界入手。垄断行业的“幸福生活”,无外乎垄断企业自身的权力,以及政策所赋予的对市场的划分能力,这从根源上指明了打破垄断的方向。
  一、放宽市场准入政策,引入市场竞争机制
  打破行业垄断的重要手段之一是在垄断行业内部引入竞争机制,允许相应的外资企业、民营企业进入市场并公平参与竞争,而不仅局限于在原有企业“分拆”之后的企业之间开展竞争。市场竞争是资源优化配置的根本手段,也是提高企业生产效率和改善消费者福利的根本手段。在竞争的状态下,经营者会努力通过降低价格,改善质量,增加品种等方式满足消费者的需求,而且为了实现这些目的,它们会不断改善经营管理和进行技术创新。当前我国对垄断行业最大的改革举动就是进行市场拆分,但拆分的结果只是使市场由过去的独家垄断转变为按地域或按经营性质类似的企业划分的少数几家的国家垄断,由此形成的竞争也只是国企之间为强化各自的垄断地位而进行的恶性竞争。综观世界各国,以美国、英国为代表的国家都在努力降低垄断行业的进入壁垒,以实现这些行业经营主体的多元化。作为世界上第一个跨国性的反垄断政策体系,欧盟竞争法一直试图排除成员国之间的贸易障碍,在运输、能源、邮政和电信等领域打破垄断局面,普通消费者则成为了这一政策的最大受益者。
  当前,我国垄断行业排除竞争者进入市场的现状在很大程度上是由于旧的体制造成的。我国大多数垄断行业长期实行事业化管理体制,垄断企业有着市场经营与行业管理的双重法律地位。因此,我国打破行业垄断的重要措施之一就是在这些行业大力推进政企分开,大力推进垄断企业的公司制改革,建立真正的现代企业制度,尤其是在盈利性的垄断行业如电信、电力等部门,建立起企业独立经营和自负盈亏的企业制度,打破人为的垄断因素,实现政企分开,引导社会资本的进入,引入市场竞争机制。
  二、加强行业监管,完善垄断行业监管体系
  我国通过了铁路法、电信法、煤炭法、银行法等一系列的法律法规,很多行业内部也建立了监管制度,但监管流于形式,如垄断行业收入过高,垄断产品、服务价格上涨过快,垄断行业只顾自身利益而不顾消费者利益等现象依长期存在却是不争的事实。导致上述现象的主要原因在于:1.对垄断行业的监管并不是一般意义上的政府行政管理,监管应该包括监管法律体系、监管政策、监管机构、监管方法和监管工具在内的现代监管模式和原则,而我国监管制度的法律体系不健全,垄断行业内部监管框架还没有基本成型;2.政府职能转变不到位,政府虽然正在着力推进行政管理方式的转变,但由于投融资体制、价格制度、市场准入等项改革的滞后,政府对基础性垄断行业的不规范干预仍然过多,同时政府部门职能交叉、重复的问题也还未能根本解决,因此,加快推进垄断行业改革、建立现代监管框架需要进一步加快政府职能转变,实行政企分开、政资分开、政监分开。
  监管的目的之一是促进和培育市场竞争,因此垄断行业监管体系应贯彻无歧视、透明度和程序公正的原则。无歧视即指所有符合市场准入条件的企业有平等参与市场竞争的权利;透明度原则至少要求公开监管的法律和规章,以使市场主体对其法律行为有可预见性;程序公正则应当保证在当事人对监管机构裁决不服的情况下有得到法律救济的权利,即监管机构的行政裁决有得到司法审查的可能性。同时行业监管还应当保证监管机构的独立性,主要表现在两方面:1.监管机构应独立于被监管的企业,以保证它在被监管企业与其他企业或与消费者的争议中处于中立地位,不偏袒被监管者;2.监管机构独立于政府其他部门,即它们在案件审理和裁决时不受制于其他政府机构。考虑到我国垄断行业的企业一般隶属于国资委,为保证行业监管的公平和公正,这些监管机构也应当独立于国资委。
  三、完善反垄断法律体系
  2007年8月30日,十届全国人大常委会第二十九次会议经表决通过反垄断法草案,反垄断法将于2008年8月1日施行。反垄断法草案从起草到审议,历经十三载,见证了中国市场经济的艰难转型。反垄断法的出台,初步界定了垄断行为的三方面具体内容,建立了反垄断的执法体系和救济途径,将为部分垄断行业的改革扫清法律障碍。但我们必须清醒地认识到,将解决一切垄断问题的希望都寄托在一部反垄断法上是远远不够的,我国需要一部适合我国国情且具有可行性的反垄断法律体系。世界上反垄断法体系最为完善的美国,自1890年《谢尔曼法》起,历经了一百余年才形成了以《谢尔曼法》、《克莱顿法》、《联邦贸易委员会法》为中心,涵盖企业并购指南和若干法院判例的制度体系,同时打上了不同时代的烙印。我国的反垄断法律体系中应该包含禁止行政垄断、禁止垄断协议、控制企业合并、禁止滥用市场优势地位四个方面内容,明确设置垄断违法行为的法律责任。同时要建立一个统一、独立和权威的反垄断执法机构,以便其独立、高效、公平地负责反垄断职责。
  
  参考文献:
  [1]尚明主编:反垄断——主要国家与国际组织反垄断法律与实践.中国商务出版社,2005
  [2]刘宁元主编:论反垄断法实施体制运作的推动力量.时代法学,2006
  [3]孙虹主编:竞争法学.中国政法大学出版社,2001
  [4]徐士英等著:竞争法新论.北京大学出版社,2006
  
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