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农村公共产品供给滞后的体制因素分析

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  [摘要] 当前农村公共产品供给滞后的体制因素有很多,主要有城乡二元体制对农村公共产品供给的制约;农村行政管理体制对农村公共产品供给的制约以及不完善的激励体制与利益保护体制对农村公共产品供给的制约。
  [关键词] 农村公共产品 供给滞后 体制因素
  
  建设社会主义新农村,其中应该放在突出位置的一项工作就是为农业、农村和农民供给优质足量的农村公共产品。农村公共产品供给直接关系到新农村建设的健康发展以及乡村的政治稳定和社会安定,不仅是经济问题,更是社会和政治问题。
  一、城乡二元体制对农村公共产品供给的制约
  长期以来,在“重工轻农”与“重城轻乡”思想的影响下,我国在公共产品方面一直实行“一个国家两种制度”,这是导致城乡公共产品差距过于悬殊的根本原因。例如在农业生产组织形式上,对分散的小农经济实行集体化改造,以便于从组织上保证政策干预农业生产的有效性;在产业发展上,强制性地规定农业产业活动空间,限制甚至取消农村非农产业发展,人为地割断了城乡产业间的联系;在资源配置上,限制农村劳动力向城市正常的流动,明确将城乡居民区分为农业户口和非农业户口两种不同的户籍,并严格规定,没有城市当局的许可,农村人口不得流入城市,农业户不得转为非农业户口。
   在执行上述政策的同时,我国国家财政也大多数投向了城市,城市居民在没有为道路、水、电、教育、卫生、文化等设施建设付费或所付很少的情况下就可享受很多福利。然而,农村公共产品建设却实行自筹与转移支付相结合的办法。转移支付的额度又很少,地方财力较紧,大多数乡镇财政赤字,不少连正常运转经费都成问题,更不用说进行农村基础设施建设了。因而,转变城乡二元的公共产品供给体制,建立一种城市支持农村,城乡统筹的公共产品供给体制显得尤为重要。
  二、农村行政管理体制对农村公共产品供给的制约
  1.供给决策是“自上而下”的行政命令直接影响了供给效率。“自上而下”的供给体制对农村公共产品的供给效率,主要表现在三个方面。第一,其供给总量、供给结构和在这种“自上而下”的供给体制中,农民作为农村公共产品直接受用者,却处于决策的最低层,加上各种监督与约束机制尚不完善,对各级政府供给农村公共产品的决策几乎没有太大的影响,进而失去参与农村公共产品供给决策的积极性与主动性。第二,行政命令式的决策机制从体制上决定了供给与需求是脱节的,造成供给与需求之间很容易出现矛盾,不但公共产品的供给总量和结构不可能真正满足农民的实际需求,而且还可能超越农民的实际承受能力,极易导致供给过度等问题。第三,这种供给体制的执行偏差与监督成本都较高。“自上而下”的供给体制将决策提高到较高层次,政策执行链较长,存在多重的委托代理关系,而每一层的委托代理关系都会因委托人与代理人的利益的不一致而使政策执行的效果产生偏差,并会产生一定的监督成本。
  2.不合理的考核制度影响了农村公共产品的供给效率。具体表现为强调对对短平快等“硬”公共产品的考核,如农村交通要道建设、公路沿线农田改造、办公大楼建设等,具有加强供给的内在激励;而对那些见效慢、难度大的、长期性的“软”公共产品,如农田水利维护、农村社会保障、农业科技、信息、新型合作医疗、教育质量等,没有太大的兴趣。
  3.政府的缺位、越位与错位影响了农村公共产品的供给效率。第一,现行的农村行政管理体制中对相关部门在农村公共产品供给中的权利与责任划分都很笼统,许多部门着实不知道自己的责权与定位。第二,农村公共产品供给中还存在多头领导问题,这种多头领导很容易造成各主管部门推诿责任与争夺权利的行为,最后行政管理费支出不少,但农村公共产品供给的起色却不大。第三,现行农村公共产品的供给机制实行事权与财权的高度统一,而对供给过程则监督不力。目前,对供给过程的监督主要是由审计和农民负担管理部门执行,由于农民负担多为预算外资金,而预算外资金又大部分分散在各行政事业单位,不仅增加监督努力的成本很高,而且也很难界定合理与不合理的界限。
  三、不完善的激励体制对农村公共产品供给的制约
  1.缺乏决策参与体制。从公共政策学的角度来看,公共政策应是利益相关者相互博弈的结果,在某些主体缺位情况下所制定的公共政策大多数会被此类主体的抵制。因此,在当前农村公共产品的提供中,由于缺乏农民的决策参与机制,致使一些村民对于通过“一事一议”解决公共事务不关心,很多村民不参加开会,除了一些极端贫困的村民外,条件不错的村民也不愿意承担自己在公共物品上相应分担的责任。
  2.缺乏信息沟通体制。农民虽作为公共产品的需求者与消费者,是公共产品的直接利益主体,但没有相应的表达信息的平台,而部分积极参与者的意见往往得不到重视。由于不能有效征集农民群众的真实意见,确保农民的意愿能在供给中得到尊重与体现。所以不能很好的刺激农民参与农村公共产品的供给,导致大多数人采取一种相机而动的策略,根据政府制定的政策制定自己的应对之策,对自己有利就接受,若对自己不利就拒绝或变相抵制。
  3.缺乏市场竞争体制。农村税费改革后,为减轻农民负担,必须按一事一议制度进行筹措资金,因此由政府或集体供给农村公共产品的资金必然严重不足。然而就是在这种急需引进资本的情况下,却由于缺乏市场竞争机制,使得农民资本没有一种参与农村公共产品供给的积极性,因为在没有良好的市场竞争机制条件下,以及充分的经营自主权的情况下,农民资本参与农村公共产品的供给与经营的风险很大,收益率也不高,因而缺乏参与供给的内在激励。
  
  参考文献:
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