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小城镇建设发展的几点思考

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  党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出:“发展小城镇,是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。当前,全省各地积极贯彻落实中央精神,小城镇的发展形势总的是好的。但也存在着一些不容忽视的问题。小城镇的建设发展是一项系统性工作,它涉及到方方面面,包括政治、经济、社会、政策、技术等各个层面,本文从规划建设角度就我省小城镇建设发展的思考谈几点看法:
  一、当前小城镇建设存在的主要问题
  1.小城镇的规模普遍偏小,严重制约了小城镇的健康发展。根据有关资料显示,全省建制镇镇区平均只有1336.1户,4676.4人,镇区面积1.8平方公里,这种小规模乡镇越来越不适应经济发展的需要。(1)小城镇的规模小必然造成发展空间和辐射区域狭小,使得城镇经济难以繁荣起来,城镇功能的发挥也受到极大影响,导致小城镇发展的后劲严重不足,并且不利于集中有限的财力加快农村城镇化建设的步伐。小城镇规模小,对资源的集聚能力小,不仅难以把周边的资源吸引过来,对镇域经济也无法起到辐射作用。(2)镇域规模小,但行政人员并少不了多少,必然加剧农民的负担。规模与农民负担的关系可见一斑。(3)有些地方小城镇发展很快,早已突破了原来的规划,有的地方两个或多个相邻的镇已经联在了一起,形成了具有一定城镇化水平的经济区域,但由于受到行政区划的制约,这些经济区域的基础设施不能共享,造成资源浪费,各镇各自为政,在同一经济区域争市场、争资源,基础设施、公用设施在低水平上重复建设,其结果是都形成不了规模,造成很大的浪费,并阻碍了人口和其他资源的进一步集聚。
  2.资金短缺,严重制约小城镇的建设发展。资金问题是小城镇建设的大问题,也是小城镇领导人考虑最多的问题之一。虽然从全省来看,小城镇的投融资体制呈现出多样化的特点,但总的说来政府部门的投资仍然是最重要的,在很多地方甚至仍然是单一的投资渠道。根据我们在嘉兴的调查结果,按照现行财政体制,镇政府不是一级完整的预决算财政单位。地方税归县财政所有,镇政府只能按人头获得经费,超收部分按一定比例分成。而各种费用则由县级政府各部门直接收取,一般情况下,各种费用总数约占预算内财政收入的五分之一到四分之一,有的地方还可能要多一些。县财政提取比例过大,往往使一些地区的小城镇建设捉襟见肘。
  3.小城镇发展与土地的矛盾日益突出。土地利用总体规划中,基本农田在县域内见缝插针的布局形式,再加上国家基本农田的位置的不可变更,更进一步制约了小城镇的发展。并使得小城镇在土地利用方面出现不节约。另外,农民土地承包政策三十年不变在一定时期促进了生产力的发展,但随着生产力水平的进一步提高,农业产业向规模、集约化发展,这时土地承包政策在一定程度上制约了土地的流转,影响小城镇的发展建设。
  二、加快小城镇建设发展的指导思想
  加快小城镇建设和发展,要以十六届五中全会精神和“三个代表”重要思想为指导,构建社会主义和谐社会为目标,全面落实科学发展观,转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量;要坚持城市和城镇协调发展,按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则,促进小城镇健康发展;要坚持“以人为本、城乡统筹、集约有序”发展的原则,按照“人口向城镇集中,产业向园区集中,农业向规模经营集中”的思路,创新体制机制,突出建设重点,加快集聚进度,提高规划建设和管理水平,使我省各镇逐步成为经济繁荣、布局合理、功能健全、设施配套、环境优美、富有地方特色的现代新型小城镇。
  三、加快小城镇建设发展的对策
  1.合理确定小城镇建设的重点。全省这么大数量的小城镇,如果平均用力,共同发展,既不科学,也不可能,超出了目前的财力允许范围。按照规模和财力,可以把小城镇划分为三个层次,第一个层次是个县(市)政府所在地的城关镇;第二个层次是一般建制镇;第三个层次集镇。目前,已经明确显示出来规模较大、非农产业比较发达、吸收劳动力能力强、对区域经济带动比较明显、城镇功能比较强的城关镇和一般建制镇,应该成为我省小城镇建设的重点,并继续适当合并乡镇,扩大小城镇规模,通过用地、财政等政策倾斜,进一步支持重点镇加快基础设施建设,加快引导分散布局的各类企业向重点镇集中。通过这种重点发展战略,一方面避免城镇化进程中“遍地开花”的“小城镇化”倾向,另一方面促进城镇在地区之间分布的平衡,使城市文明能够迅速向广大农村地区扩散。
  2.强化规划引导,调整和完善小城镇建设规划。
  从规划学的观点来看,一个合理的小城镇规划至少要体现以下几个特点:(1)超前性,即用改革和发展的观点,科学预测小城镇在未来一定时期内的发展状况,并以此为基础做好小城镇规划工作。(2)科学性,即优化布局,节约土地,每个小城镇都要规划好六区(基本农田保护区、工业区、商贸区、住宅区、行政区、绿化区)。(3)本土性,即小城镇规划要体现地方特色。地方政府应积极引导乡镇企业向工业小区集中,工业小区的选择和布局是非常重要的,要结合小城镇发展的规划,在一定的经济区域内建设工业小区,同时在城镇总体规划的指导下,重点抓好住宅小区、商业街区和工业功能区的详细规划编制工作。强化规划实施管理,确保规划的严肃性和权威性。
  3.突破融资瓶颈,抓好平台建设。
  (1)加大投融资力度。投入是小城镇建设的动力源,小城镇建设面貌的日新月异,无不得益于不断加大的投入。
  (2)加大征地拆迁和基础设施建设力度。通过征地拆迁和基础设施建设工作,不断拓展小城镇发展空间,完善设施配套、打造小城镇新形象。
  (3)以项目推进为着力点,抓好产业发展,推动小城镇建设发展。小城镇的发展离不开以工业为主的产业的发展,要以工业化带动城市化,以项目推进为着力点,抓好产业发展,同时小城镇的发展,对包括工业在内的产业发展也有促进作用,它们相辅相成,缺一不可。
  (4)抓好经营性用地工作。各镇要根据城镇总体规划以及控制性详细规划,结合本镇实际合理安排和推出经营性用地,使小城镇建设持续、健康发展。
  4.创新体制、完善机制,抓好落实。
  (1)创新小城镇建设的管理体制。加强镇级政府行政管理职能,进行行政体制、财政体制、投资体制、集镇管理体制等方面改革,理顺小城镇条块关系,增强各镇政府的调控职能。
  (2)完善小城镇建设考核机制。对小城镇建设考核中的有关机制以及考核办法中有些内容加以完善。确保小城镇建设工作落到实处。
  
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