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“赛场式”准公共物品融资模式的探讨

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  [摘要] 本文引入“赛场式”准公共物品这一概念,指出此类准公共物品运营过程的两阶段性。基于这种特殊性,并结合我国目前准公共物品的融资现状,对适合“赛场式”准公共物品的融资模式进行探讨。在BOT、BOO模式的基础上形成了BTOTO模式,并提出引入专业化市场咨询公司、阶段组合招标的方法提高融资效率。
  [关键词] “赛场式”准公共物品 BTOTO模式 专业化市场咨询公司 阶段组合招标
  
  一、“赛场式”准公共物品的界定
  社会物品按排他性和竞争性分为四类:纯公共物品、俱乐部产品、公共资源和私人物品。其中俱乐部产品和公共资源统称为准公共物品。准公共物品介于私人物品和纯公共物品之间,兼有私人物品和纯公共物品的特性:一方面,它可以由个别消费者占有;另一方面,它又具备外部性。
  “赛场式”准公共物品除具备一般准公共物品的特性之外,还具备以下特性:
  1.它是地方或国家为了特殊的任务,由政府发起建设的,项目建设具有必然性;
  2.它的运营管理过程具有明显的两阶段性。第一阶段为实现其特殊任务的阶段,如体育馆举办国际、国家大型赛事;第二阶段为公众使用的阶段,如体育馆在赛后用于公众体育锻炼。虽然在第一阶段它也可能被公众使用,但这可看作它实现特殊任务时所带来的附加利用方式。
  “赛场式”准公共物品运营过程的两阶段性决定了它的特殊性。第一阶段,它以实现社会效益为主,同时带来一定的经济效益,政府部门发起对这类准公共物品建设的主要目的就在这一阶段实现——提升地方或国家的声誉、带动区域经济发展、调整产业结构等。第二阶段以公众使用为主,但并不是所有的公众都能使用该类准公共物品,运营管理者会利用排他性对使用群体进行选择。
  二、我国准公共物品的融资现状
  在我国,目前政府独立投资准公共产品的情况比较少,原因有:
  1.政府融资的渠道比较单一,而准公共物品建设项目大、耗资多、周期长,加重了政府的财政困难。
  2.政府投资效率较低。政府以实现社会公共效益为主要目标,竞争机制的缺乏产生了资源利用率低下、边际生产成本过高等问题;作为一个非营利机构,它又缺乏降低成本、增加利润的动力;与公众之间的信息不对称,也使得公众无法有效地行使对它的监督权。
  目前,我国准公共物品投资主要由政府和社会资本共同运作,合作方式主要有三类,如下图(箭头处为资金流动):
  1.政府和社会资本合作仅发生在准公共物品建设阶段:社会资本进入准公共物品建设阶段,并从政府的支付或补贴中获取回报;
  2.政府和社会资本合作仅发生在准公共物品运营阶段:社会资本进入准公共物品的运营阶段,并通过政府支付或使用收费等途径获取回报,政府监督其运营;
  3.政府和社会资本的合作在准公共产品建设和运营阶段均有发生。
  三、“赛场式”准公共物品引进社会资本的困难
  首先,“赛场式”准公共物品具有一般准公共物品引进社会资本的困难:
  1.存在着政府决策权限“放”与“收”的矛盾。政府具备统一协调资源、配置资源的能力,但同时要尊重市场主体的自由选择权。
  2.存在着责任约束的矛盾。与权力划分相对应的是责任的划分。引进了社会资本,增强了信息的透明度,使得公众能够更明晰地监督准公共物品的状态,与此同时,责任主体的明确问题也暴露出来。
  其次,“赛场式”准公共物品的特殊性,增加了引进社会资本的复杂度:
  1.在运营的第一阶段,应该以政府宏观调控为主。政府可以引进社会资本,并提供营利的机会,但政府必须主导运营,避免因供给不足、提供的产品或服务不优而损害地方或国家利益的后果产生。
  2.在运营的第二阶段,政府应该放松对“赛场式”准公共物品市场化的管制,使价格机制和竞争机制发生作用。一方面可以提高该类准公共物品的使用效率;另一方面可以降低政府维护或升级的成本。
  “赛场式”准公共物品的一般性和特殊性,使得政府引进社会资本时,必须以动态的引入社会资本的方式、政府决策权限、责任约束贯穿它的整个过程,因此也增加了开发融资模式的困难。
  四、“赛场式”准公共物品融资模式的探讨
  基于第三部分的分析,在建设和运营第一阶段,政府与企业合作,必须占有主导地位,从资源整体配置、地区宏观经济的角度出发,把握项目的启动、规划、设计和使用。在运营第二阶段,政府可以把该类准公共物品交给企业运营,根据不同的情况,也可选择是否把所有权转让给企业。
  “建设—运营—移交”(BOT)是由私营部门开发、建设和运营一个固定期限后,通过移交,政府获得最终的成果的融资模式。“建设—拥有—运营”(BOO)与BOT模式的不同之处在于项目由发起人计划、建设、拥有和运营,特许协议到期之后,项目不用移交给购买方或政府。
  基于这两种模式,笔者开发出了适合“赛场式”准公共物品融资的“建设-移交-运营-移交-运营”(BTOTO)模式:
  1.建设及移交(B-T):政府部门与企业就项目建立严格的约束条款,根据项目的要求与企业签订合同。企业按照合同,承担起项目建设的任务,并同时承担起项目超支、延误等的风险。政府对企业实行监督,使得建设不背离政府的要求。一旦建设顺利完成,项目所有权就移交给政府。
  2.运营(O):在运营第一阶段,政府运营管理这类准公共物品,并对整个使用过程进行宏观调控,使得能够实现提高地方或国家经济水平和声誉的目标。
  3.移交及运营(T-O):运营第一阶段完成之后,政府把运营权又移交给企业。有两种方式可以选择:(1)现有设施交给企业运营或改造运营,企业拥有一定时期的特许权,到期后,设施所有权转交给政府;(2)经营者没有产权的限制,只要它不违反特许经营协议,它可持久地经营该设施。
  结合BTOTO模式,政府也可以采取一些措施,提高融资的效率:
  1.充分利用专业化的市场咨询公司。在建设“赛场式”准公共物品前,借助于专业机构,一方面,政府可以对公众进行调查,充分了解其需求;另一方面,政府可以对有意向投资的企业进行调查,了解它们的资金实力、生产状况、专业能力等;最后,政府站在宏观层面,对区域经济、项目建设等进行分析,综合三方信息,在公众期望、政府目标、企业利益之间找到一个均衡点,制订出项目建设的目标和要求。信息在三方之间的流通,减少了信息不对称造成的风险。
  另外,政府也可以借助专业市场咨询公司就建设规模、建设标准、政府出资方式等明确项目建设的权利与责任,避免政府因为承担不能实现的条款或财政包袱导致项目的夭折。
  2.把建设阶段和运营第二阶段组合,以此来吸引社会资本的注入。在建设阶段单独引入社会资本,政府可能要对企业进行补贴或实行优惠政策,以保证其盈利。若把二个阶段进行组合招标,引入社会资本,一方面,政府可以利用两个阶段不同的盈利特点,进行互补;另一方面,也可以减少阶段衔接的成本,使得政府在运营第二阶段不必重新制定与企业的合作计划、法律条文等,减少了政府的开支。
  
  参考文献:
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  [2]卡恩,帕拉:大项目融资:项目融资技术的运用与实践[M].北京:清华大学出版社,2005
  
  注:“本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。”
  
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