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浅谈国有企业改革中的几个法律问题及对策

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浅谈国有企业改革中的几个法律问题及对策


[内容摘要] 在社会主义市场经济体制的变革渐进过程中,国有企业改革的地位举足轻重,本文从我国改革向纵深推进发展而必须正视的难题——国有企业改革所需要的良好外部环境入手,研究如何运用法律手段进一步完善国企的生产、经营的法律机制,建立科学的现代企业制度的法律研究,以解决目前国有企业改革中存在的法律问题。科学完善的法人治理机制是现代企业制度的重要标志;企业产权的两全分离、公司制改革的问题也都是关系到国企改革成功与否的关键环节。在国企改革步入制度创新的伟大阶段时,更需要充分发挥法律的规范、引导、调节和保障的功能。
[关键词]   法人治理机制; 企业产权改革; 公司制改革; 法律手段;  

自改革开放以来,国有企业改革一直是社会关注的焦点,也是党和国家历次重要会议讨论的重要内容。但我国原有的国有企业,长期政企不分,权责不明,企业成为政府的附庸。目前,国企改革离现代企业制度的建立仍有较大差距。集中体现在企业没有采用现代企业的构造模式,未能实现国家出资人代表的到位;体现在法律上则是立法的相对滞后及法律规定的缺陷。(1)
1999年,中共中央又专门召开了十五届四中全会,集中研究国有企业改革和发展问题,并审议通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》。《决定》指出:“当前,国有企业的体制转换和结构调整已进入攻坚阶段,一些深层次矛盾和问题集中暴露出来,必须采取切实有效的措施解决这些问题。”在需要解决的深层次问题中,本人认为其中的一些法律机制的问题表现得尤为突出,急待解决。

第一个问题:如何建立完善的法人治理机制  

所谓完善的法人治理机制就是实现企业内部的分权制衡。就是以科学的职权配置形成法人内部各机构间的功能互补和权力制衡,以周密的程序安排形成各机构的高效、有序运行,以严格的制约措施对各机构人员加以有效规范。
在国企改制成立的公司中,公司各机构的职权在章程中都作了明确规定,但实际上往往没有形成各负其责和有效制衡。而我国《公司法》对法人内部组织机构———股东大会、董事会和监事会的职权配置不尽合理,在公司法人治理结构的权力分立制衡制度的设计上也存在明显的漏洞。
(一)问题与弊端:我国《公司法》规定:“董事长为公司的法定代表人”,“公司董事会可以决定,由董事会成员兼任经理”。这种规定使得现实中出现了董事长兼任经理的“一肩挑”的普遍作法,使生产决策权、经营管理权和对外代表权集中于董事长一人。而在程序上,我国《公司法》缺乏对董事会内部成员制约机制的规定。从而导致了董事长在公司化改制后权力的膨胀。(2)
就股东大会而言,我国《公司法》缺乏对股东大会权力运作的保障。在程序上,缺乏对股东大会有效召开法定人数的规定,缺乏对股东提起撤销股东大会决议这一权利的程序保障;在实体上,没有赋予股东个体代位诉讼的权利。这使得在实践中,股东大会普遍流于形式。
就监事会而言,我国现有的监事会权限显得单薄无依,缺乏应有的程序保障。我国《公司法》缺乏监事会任职资格积极条件和外部监事的规定;对于监事怠于行使监督权应如何追究及监事执行职务时的费用列支等均存在立法的空缺。这样就造成了实践中,监事虽可列席董事会,出席股东大会,但绝大多数监事不监事,甚至不知监何事的局面,从而无法发挥监事会的应有功能。
对策:针对这种情况,我们应尽快完善公司立法,建立分立制衡的法人治理结构。
首先,必须从制度上分离董事长依现行法获取的过于集中的权力,彻底消除“一长制”在公司制度中的存在。这就需要完善公司法定代表人制,明确公司的法定代表人不限于董事长,剥离董事长“一长制”,改由“董事会集体代表公司”.另外,要使决策权与经营权彻底分开。明文禁止董事长兼任经理,取消经理职权法定主义,改由法律作出概括性规定,具体职权由董事会授权行使,明确董事、经理的委托代理关系;其次,还要实现决策的科学民主,严格限定单个董事、经理的权力,公司重大事务必须由董事会集体决议,不得由个人决定;最后要完善董事权利和义务的规定。借鉴西方发达国家关于董事义务的规定,弥补现行《公司法》对董事义务规定的抽象和缺乏可操作性的现状。
其次,坚持分立制衡的原则,设计完善的公司监控制衡机制,从根本上克服国企改制后的人治现象。对股东大会而言,必须规定股东大会召开的法定人数;禁止董事会无理拒绝临时股东大会的召开;增设少数股东的股东大会召集权;增设董事、经理的说明义务;赋予股东以议案提案权;还应完善撤销股东大会决议的诉讼机制,以保护股东就有瑕疵的股东大会决议提起撤销之诉和无效确认之诉的权利。
就监事会而言,要增设监事职权资格的规定;要增加监事有权为执行监察业务而从公司预支必要费用的规定;国有独资公司除由国家授权投资的机构或投资的部门进行监督外,还应建立公司内部的监事会;另外,还要在现有监事权限基础上扩张监察权。(3)当然,在权限扩张的同时,监事会成员亦应严格遵守包括监事在内的公司高级职员的善管义务和忠实义务。

第二个问题:企业产权改革的“两权分离”与“政企分开”

产权改革是国有企业改革的重点和难点,两权分离是国有企业产权改革的主导思想。《全民所有制工业企业法》(以下简称《企业法》)第二条规定:“企业的财产属全民所有,国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理。” 
(一)问题与弊端:
1、我国有关法律对“两权”的界定
关于财产所有权,《民法通则》第21条规定:“财产所有权是指所有人依法对自己的财产占有、使用、收益和处分的权利。”关于企业经营权,《企业法》第2条规定:“企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。”
比较以上财产所有权和经营权的内容,国家授予企业经营权以无收益权为“度”,除此之外,企业享有财产所有权的其他权能,乃至包括所有权制度的核心———处分权。企业无权支配收益,表明企业无独立的法律上的人格,没有独立的法律地位,仍是依附于国家的一个“单位”。企业还可以凭借对企业财产的占有,以行使使用权和处分权为名,“合法”地使国有资产流失,而毋须承担经济和法律的责任。根据权利义务一致的原则,企业不享受收益也无须承担亏损,这是对自负盈亏的否定。这种企业经营权,不仅不符合企业的经济性质,还和企业改革增强活力、提高效益相违背,也和市场经济要求主体人格化、独立化相违背,更甚者是为极少数坏人侵吞国有资产提供便利。(4)
2、政企不分与两权分离
政企不分是计划体制、政府集所有权和行政权于一体、企业无独立法律人格三方面因素综合作用的结果,两权分离是一种“头痛医脚”的做法。所谓国家所有权与企业经营权分离的改革,实际上是国家行政权与所有权之间权限分离的运行。我国目前的做法使得企业独立人格流于形式,在国家行政权主体之下设立所有权的行使主体反而更突出了政府的主导地位,真正使所有权受制于行政权了。实践证明,无论前者或后者都无法做到政企分开。唯有改变以政府为主导的计划体制,实现国家所有权和行政权主体的分离、企业享有独立的法律地位,政企分开才有希望,企业的自主经营才能落实。
两权分离事实上无法分离。所有权是“本”,经营权是“标”,作为他物权的经营权是一种限定物权,其产生和终止、职权范围及权利的行使都受所有权制约。无论国有国家经营,还是国有企业经营,只不过是在国家所有权下经营方式的改变,“标”变而“本”未变,改革当然起色不大了。
(三)对策:
1、 另种形式的“两权分离”
如果现代企业制度的“两权分离”,不是所有权和经营权的分离,而是“股东和所有权企业法人财产权的分离”,即:“公司股东作为出资者按投入公司的资本额享有所有者的资产受益、重大决策和选择管理者等权利。公司享有由股东投资形成的全部法人财产权,依法享有民事权利,承担民事责任。”(《公司法》第41条)。那么从这个意义上看,国有企业改革中的两权分离应是国家作为出资人的所有权与企业法人财产权的分离。企业的自主经营有了企业法人财产权的依托,就可以摆脱对政府的依赖,较彻底地转换经营机制,达到自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束的目标;国家以股东身份参与公司决策,仍可以有效地行使国家所有权。这样国家和企业的利益都兼顾到了,矛盾的问题才可以解决。
(二)构建多元化所有权结构,政企分开
如果说企业拥有法人财产权是国有企业产权改革的核心,那么构建多元化所有权主体结构,则是公司制企业管理科学化、政企分开的条件。在国家所有制占主导地位的基础上对国有企业进行公司制改造,构造不出公司有效运作的所有权基础,既不能从政府握有的国家所有权中派生出真正维护其利益的企业法人财产权,也不能有效地防止国有经济的变质,保证国有资产的运营始终服从于全民意志和利益。因此,在社会主义市场经济条件下国有企业的产权改革要做到投资主体多元化、分散化,摆正政府和企业的关系,政企分开才有保障。

第三个问题:如何完善国有企业公司制改革

现有的法律没有很好地解决企业运行过程中所出现的一些问题。因此,要建立产权清晰、权责分明、政企分开、管理科学的现代企业制度,从根本上解决国有企业的困境,就必须要克服企业改制过程中法人治理机构失衡的现象,建立权力分立、相互制衡的现代公司法人治理机构。
(一)问题与弊端:
1、国有资本投资主体缺位
国有企业的产权结构以国家股和法人股为主体,难以形成多元化投资主体,致使产权不能明晰,股东未能真正到位。(5)使得在公司法人治理机构中,股东和董事之间的委托信任制衡关系形同虚设。
2、董事会的决策职能模糊
理想的董事会人选是企业和金融机构的高层管理人员,以及法律、财会和教育方面的专家。在我国国有企业改制过程中,公司董事会的董事多是党政干部或者上级主管部门的人员。 “外部人监控”的现象不能被克服,董事会的决策职能被削弱。
3、公司法人治理机构不能充分发挥应有的制衡作用,内部人控制问题严重
“内部人控制”是指“国有企业的经理或工人在企业司化的过程中获得相当大一部分控制权的现象”,“国股(包括国家股和国有法人股)在公司中所占比例越,公司的内部控制就越强”。我国国有企业中国有资投资主体的缺位,更加加剧了内部人控制所带来的问的严重性。
4、公司人事部门任免传统扭曲了执行机构的代理职能
《公司法》第50条规定:有限责任公司经理对董事会负责,行使权利。董事会有权聘任或者解聘公司经理,根据经理的提名,聘任或者解聘公司副经理、财务负责人,决定其报酬事项。然而事实上,我国国有企业公司化并没有建立层次分明的人事管理制度。长期以来,根据党管干部的原则,国有企业的厂长由组织部门任免。
 5、未能在法人治理结构中建立起良性的经理层人成长机制
在公司法人治理结构中,作为委托人的董事会,要求经理人员尽职尽责,以使股东收取更多的投资回报。而作为代理人的经理人员,所追求的是自身人力资本的增值和提供人力资本从事经营管理所取得的最大化报酬。事实上,由于市场发育的不完善、运行的不规范以及过多的行政长官色彩,造成了我国国有企业在转轨过程中,未能在法人治理结构中建立起良性的经理层人员成长机制。经理层人员的选拔机制、激励机制、约束机制都存在空缺。
(二)对策:
1、国有企业产权的明晰
国有企业公司制改革需要做到的第一步即企业产权制度的明晰。根据十五届四中全会的要求和对国有企业职能的定位,我们可以按照以下四种不同分类来确定,即:(1)属于国家需要继续独资的企业。(2)属于国家必须坚持控制的企业。(3)属于国家可以参股的企业。(4)属于国家应该退出来的企业。
2、建立完善现代公司法人治理机制
现代公司法人治理机制的实质是一种相互制衡的制度,它表现为公司权力机构、决策机构、执行机构三者之间的分立制衡关系。股东会、董事会、经理之间的分立制衡就是公司法人治理机制的基本内容。
3、国有企业经营管理中的个人责任制
首先,要尽快建立形成一个比较完善的经营者市场。经营者特别是优秀的经营者,即一般所说的企业家,在我国是一种很稀缺的资源。在市场经济条件下,资源配置包括经营者资源的配置,都必须坚持以市场为基础。因此,要搞好国有企业经营者制度的创新,必须先要培育和建立起一个有利于经营者优化配置的市场。对经营者的约束最主要的也不是在上岗或者经营不好以后的事后约束,而是在选聘过程中的市场约束。因为,一个经营者只要过去的经营业绩好,其市场信誉就高,在市场上就有人或单位愿意以更好的职位和更优厚的待遇去聘请他,反之就可能做个一般成员也没有人要。这正如国外包括我们在香港的国企中一些非内地调去的优秀经营者所说的:我为什么要兢兢业业、一丝不苟地力争把工作做得更好,既不是为了政治抱负,也不是为了忘我奉献,而是一种经营者的自我价值观,也就是在市场竞争中如何得到更高的报酬在迫使我这样干。(6)这足以说明,尽快培育建立一个经营者市场,是必不可少的基础和前提。没有这个基础和前提,要实现国有企业经营者的制度创新和建立起一套对经营者的有效激励与约束机制,是很困难的。
其次,要建立起对经理层人员激励与约束相结合的机制。必须根据经理层人员的经营管理绩效,建立一套行之有效的激励机制,包括实行基本工资、年度奖金、长期激励!如股票期权#相结合的薪金报酬制度。彻底改变旧的用人机制,从根本上打破旧的“干部任免”式的传统。实践表明,国家通过控制公司人事权,并没有有效地防止董事经理的腐化失职行为和国有资产的流失。在公司执行机构中,为了增强公司内部凝聚力和外部竞争力,必须建立以总经理为首的一元化领导体系,这是防止改制后的公司陷入无人负责与内耗之中的有效手段。基于经理层人员拥有的巨大权力,在现有国有资产管理体制尚不健全的现状下,必须通过公司法和其他相关法律,将经理层人员行为置于规范的法人治理机构中,通过股东的诉权、董事会的决策权及监理会的监察权,约束经理层人员在执行过程的行为无序状态。
最后,要建立和加强对代理人的监督机制。应建立经营业绩评价体系及考核制度,即规定国有资本经营管理人员的任期制度、定期考核制度,以其任职期间的业绩作为其是否继续任职的标准,业绩不佳者必须撤换或解聘,触犯法律的应予严惩。此外,还应实行渎职追究制度。董事、经理尽管正常履行职务,但在经营管理中因重大失误给国有资产造成损失,还应追究其经营管理中的个人责任,包括行政处罚、经济赔偿及刑事责任。
综上所述,如何运用法律手段来搞好国有企业改革是当前企业面临的一个重要课题,只有不断健全、完善相关的法律,切实执行,确保国有资产保值增值,以崭新的法律机制推动国有企业的深化改革,上下结合,积极探索,才能形成并不断完善一个适应21世纪国有企业改革的社会主义市场经济体制。


参考文献:
(1)《国有企业产权改革法律问题初探》,蔡红,《国际经贸探索》,1997.1。
(2)《法律至上:中国股份制企业的灵魂》,杨秋林,《江西社会科学》,1998.8。
(3)《国有企业改革的经济学与法学分析》,林庆苗等, 法律出版社,1998年。
(4)〈国企改革中的人治现象之克服与法人治理机制目标的实现〉,黄伟、鄢青,《河北法学》,1999.2。
(5)《国企改革中的法律问题及法律对策研究》,张巧珍,《山西财经大学学报》,2000.6。
(6)《国有企业公司制改革法律问题研究》,彭志鸿、韩晓,《中国律师》,2003.3。
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