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面向21世纪中国政府公共行政改革若干问题研究

减小字体 增大字体 作者:佚名  来源:www.bob123.com  发布时间:最新发布
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面向21世纪中国政府公共行政改革若干问题研究

摘要:自从Hume区分了事实与价值问题以来,人们都倾向于把实践和规范区分开来。在科学上的表现便是实证主义的兴起。实证主义要求一切科学都必须是经得起事实的检验、有明确证量的。这就把规范问题从科学中划出去了,从而也使伦理学这样的学科成为了“历史的遗弃品”。然而,当时间之脚步走向21世纪时,我们却发现,在公共行政管理领域不能再在科学化的路上愈行愈远了。我们认为,面向21世纪的中国公共行政管理的改革要充分吸收西方在这方面的成果,但是要避免其实证化的后果。要在公共行政管理领域倡导价值问题的研究,让科学化的公共行政管理向规范问题负责,所以,要强调以人为本,在提高民众认识的同时要不断强化领导者的素质。按照当代世界的新潮流新趋势,使我们的公共行政管理能更好地为国家的各项建设事情服务。

关键词:公共行政;实证主义;改革;价值;以人为本
 

abstract: Since Hume has distinguished the fact and value question, people incline. The behavior on science is the rise of the positivism. The positivism requires all science to stand the fact Inspection, there is clear card quantity. This standardizing question row and go out in science, make ethics studying department become " the abandonments of history sample" like this too. However, in the step at that time moved towards 21st century, we found , Can't do the farther on the scientific road again in the field of common administration altogether.   We think , the reform of public administration of China facing the 21st century should fully absorb the achievement in this respect of the west, But should actually avoid the consequence of the card ization. Should advocate the research of the value question in the field of public administration, let scientific public administration responsible for the question of standardizing, ]So, should emphasize that is based on people and strengthen the leader's quality constantly while improving people to know. According to contemporary world new trend new trend,it make the public administrations of we can have been better from the not building serve at thing at every of countries. 



keywords: Public administration; The positivism; Reform; Value; Based on people










第一章 实证与超实证:全球化背景下的公共行政
第一节 公共行政的实证主义与后实证主义:以美国为例
实证主义讲求科学的态度和实证的精神,试图以自然科学研究的模式介入人文社会科学的领域。一方面,它促进了人文领域的科学化与可证性,另一方面,它也造成了一些弊病。所以,我们得用辩证的眼光来看待它及其超越。而在公共行政领域,美国的实证主义及其超越是最有代表性的,有许多经验值得我们借鉴,所以,在这项分析中便以美国为例。
1, 公共行政的实证模式。
(1).事实与价值分离型。
这套模式认为实证论的方法对公共行政研究是有效的。在公共行政研究中,处于至高无上地位的是客观性。研究者必须对命题加以审视、检验,通过对外显行为的观察并由此进行逻辑推论。科学研究必须消除人类价值的影响。西蒙指出,在行政学的研究中区分事实和价值是可能的。在他看来,事实的命题是对可观察世界的陈述,并且是可以操作的。价值的命题则是表明应当和人的主观偏好有联系。只有回避价值的陈述,事实的陈述才可显得精确,才可以“决定是否真假,是否在真实世界发生”[1]。
西蒙指出,在公共行政研究中,人们常常使用好与坏的字眼,但这丝毫也不会破坏科学所要求的价值中立。好的措施其实只是增加组织实现目标的能力;而坏的措施这只是导致组织无法实现目标。增加效率,我们讲是好的;不增加甚至降低效率,我们称为是坏的。所以好与坏只是围绕效率来界定的。
以实证的观点来研究公共行政,行政组织的存在与运行则完全是以理性为基础的。西蒙较为注重研究人的行为能力。他认为作为单个的人,其行动所能达到理性的程度是很低下的,个人的行为要走向理性化,就必须参加团体和组织。只有在组织中个人的行为才能理性化。由此,西蒙得出一个著名的命题:理性的个人是,也必须是被组织组合的与制度化了的个人。
(2).行政人是组织中的理性人
西蒙将个人纳入组织,从而赋予组织中的人的行为理性的属性。就是说,个人只要组织化,就保证其行为有可能是理性的。为什么仅仅是“有可能”呢,因为“组织化”只是条件之一,即个人必须加入组织。但是组织的理性又由什么来保证呢?西蒙认为应当由决策的合理性来保证。在他看来,个人依赖于组织,而组织的理性就必须通过切合组织利益的决策来实现。西蒙将组织看成是一个决策系统。组织不仅仅是一个结构,而且它还是一种形成决策的过程、引导和通报消息的过程、发现和设计可能的行动的过程、评估并选择备选方案的过程。
对于个人与组织的关系来说,个人可以参加也可以不参加,或参加了又退出组织,这是组织与个人的外部关系;同时,在组织中的个人,也可以完全接受组织的命令,也可以部分地接受组织的命令,当然完全可以拒绝组织的任何命令,则他已退出了组织。这是组织和个人的内部关系。对于组织与个人的外部联系,西蒙认为这里的标准完全是“成本与利益”的计算。假如某人觉得在组织中要比在组织外感到更为满足,那么,他就会加入或留在组织内。人们之所以加入或留在组织中,是因为组织具有“满足功能”[2]。
个人对组织命令的服从则与个人选择及组织权威有关。作为组织的理性,它具有“诱导”成员对组织作出贡献的功能。因此,组织中的个人会在组织诱导下为组织作出贡献。但组织成员又是有选择能力的,他对组织首领的权威有一个接受的问题。
在西蒙的眼中,组织中的个人虽然也在考虑个人的利益,也在计算参与组织的机会成本,但是,这种个人更多的是接受组织的诱导。这种个人就不是古典经济学所讲的,只考虑经济上的收益,力求分得的蛋糕份额最大的、精于计算的“经济人”,而是“行政人”了。
西蒙所假设的“行政人”具有如下的特征:能接受组织目标做为决策的价值前提;能敏感地对组织成员的影响作出反应;能不断塑造自己与他人之间的稳定的关系;能保持实现组织目标的高度士气;有围绕组织目标的实现发展合作行为的习惯[3]。
2, 公共行政实证决策的模型
(1)实证决策方法的补充。
西蒙的“行政人”决策,是一种有限理性的行为,它承认人的理性的有限性,又提出决策的效率目标,并通过组织来弥补这两者的距离。但是,西蒙的“行政人”假设却包含着人类的理性行为与真实的客观世界之间的矛盾。西蒙认为只要决策相对地满意就行了。可是,另外的学者却并不满意理性的如此软弱,作为对西蒙有限理性决策的补充,林德布洛姆(CharlesE.Lindblom)提出了一种理性的渐进式决策方法。
林德布洛姆认为,渐进的决策方法不仅仅是对理性方法的补充或妥协,更重要的是它有助于在制定政策时兼顾民主的价值。林德布洛姆将这种方法称之为“连续有限的比较”方法。在《渐进调适的科学》这篇论文中[4]指出,西蒙倡导的理性方法虽大受欢迎,但决策者须首先排列相关价值的优先顺序以确定目标,然后再列出备选方案,最后选出一个达到效率最大化的方案。而渐进的方法,决策者只希望实现一个有限的目标,举出若干个可以立即备选的方案,最后找出一个“兼顾价值与工具的方案”。林德布洛姆认为渐进式的决策方法能较少地受行政人员以往经验的影响,从而更能适应变动的环境。
(2).实证决策的三种模型
在继西蒙提出更改决策方法,林德布洛姆并用渐进式方法对其加以补充以后,美国行政学家艾利森提出了关于公共行政决策的模型思想。艾利森关于决策模型的理论是在他分析肯尼迪政府在1962年古巴导弹危机事件中的行为时形成的。1962年美国和前苏联的冷战对抗达到激化程度。前苏联将导弹运往古巴,从而使两个超级大国的冲突有可能升级为战争。肯尼迪政府邀请各个领域的专家和政府有关部门的负责人分析危机的解决办法。艾利森以这一事件的政策分析为研究对象,在《决策的本质》(EssenceofDecision,1971)一书中表述了三种决策模式的思想。艾利森对决策过程的分析基本上是吸收了西蒙和林德布洛姆的研究成果,将决策分成设定目标、设计备选方案、检查各备选方案的结果、选定一个极大化目标的方案等环节和步骤。其新意之处在于概括了理性决策模型并在这一模型之后又提出另外两种模型[5]。
艾利森认为多数人在外交政策的决策中使用理性决策模型。在这一模型中,行动者是分析的重心。通常所说的行动者不仅有个人,而且更多的是团体和组织。对行动者的行为赋予两个特性:自觉性与目的性。政策分析还注意理性行动者的行为与最佳策略间的关系:或是遵循着最佳策略的原则,或是偏离最佳策略的原则。艾利森认为,在理性决策中,手段的选择比目的更为关键,而且决策者较多地是从理性上分析合理性,不太考虑现实情况。
艾利森认为,虽然理性模型被广泛地使用,但这一模型有其局限性,并不是唯一的。在关于古巴导弹危机的对策分析中,人们还使用了另外一种决策模型即“组织过程模型”。艾利森认为,关于这一决策模型首先是由马奇等人提出来的。1971年,马奇和另一个人合著了《厂商行为理论》[6],在该书中,马奇提出组织的主要兴趣甚至不在于实现特定目标,有些组织在决策时,将注意的重心放在组织内部各组成部分在协商一致的结构状态下保持良好的运作。通过决策,降低组织在变动环境中所产生的不稳定性。决策的过程实质上就是组织自身变迁以适合环境的过程。这可以称之为组织决策中获得的意料不到的结果。由此,艾利森指出,如果不去了解或关注公共组织的运行过程,就无法真正了解决策过程。
除了上述两种决策模型外,艾利森还提出了第三种决策模型即政府政治模型。这一模型着眼点是各种利益主体在决策中的协商过程。艾利森认为,很多政府部门的决策,其参与者还不仅仅是官僚组织中的单一集团,而是由不同的个体、团体、组织构成的集合。这些众多的决策参与者都具有不同的目的、利益和权力。这是一种协商的过程,有可能协议破裂,也有可能其中一方获胜,也有可能是达成一个与各方当初的愿望都不完全符合的混合结局。艾利森将这种决策模型比作是下棋。推动棋子的不仅仅是出于对行动的支持或组织原先拟定的方案,而更多的是正反双方之间的权力与技巧的较量。
3, 超越实证。
(1)对实证行政模式的批判。
基于实证模式的现代组织理论,是伴随着西方以市场为导向的社会发展而发生的组织过程的副产品。为了适应市场竞争的需要,大型组织的管理者千方百计地借助于理性化的生产过程来实现更大的效率。这一过程在不知不觉中无论是对个人还是对社会都产生了巨大的影响。从个人来看,在以市场为导向的社会中,生产虽然井井有条,但个人却变成仅仅是一个“有固定职业的个体”,一个在一定时间内在层级节制的体系中占有一个职位的个体。在这种经济型的组织中,活生生的人已经变成屈服于市场统治的、从事技术理性或工具理性机械生产的劳工。从社会来说,市场的扩张已经衰落,理性化的组织几乎没有“自我实现”的空间,在理性化的组织中,自我实现只不过是生产过程而已。这种生产过程不断地导致人们心理上的不安、生活质量的下降、环境的污染和有限资源的浪费。[7]
现代组织理论认为,组织成员有责任根据公平、理解和人道来行动。但是,在实证模式下,组织成员的情绪、直觉统统被排除掉了。在实证模式看来,情绪会妨碍合理科学的规划与决策,而直觉则会直接有损于理性思维和妨碍正常秩序。正像达尔和林德布洛姆所说:“如何偏爱去考虑如何更好地采取手段实现目的,则喜悦、爱、同情、情感等要素统统被视为是不利于实现目标的,从而应统统受到抑制”。[8]
很明显,实证的模式会使复杂化的组织中的个人的“个性”被泯灭,这一问题已被很多的公共行政学家所关注。比如怀特早在50年代就提出了这一问题,70年代末斯考特与哈特以及科哈特也谈到复杂组织中的控制机制忽视甚至贬损人际互动关系的重要性,使个人沦为生产过程中无个性的工具、顺服地听从别人操纵的工具。更为严重的是,理性化模式会使个人丧失自我理解、自我反省的能力,而这此能力恰恰对人格的发展和创造力的培养是至关重要的。[9]
(2)后实证的公共行政
在一个自主的、社会的行动者构成的社会中,公共组织理论必须研究人类的行动价值和行动过程的关系。在实证主义的公共行政理论中,人们把行为的性质与行为的结果联系起来,由结果来衡量实质。哈蒙等人反对这种结果论。他们认为如果以结果来确定正义与公平问题,往往会发生偏差。一方面评判者会由于原先的“相信”而在评价结果时“发现”人们意见的一致性,从而得出不真实的结论;另一方面,对结果的认知也受制于众多因果因素,比如对自由正义的了解程度,发表见解时的自由程度等等。哈蒙反对实证主义理论家只将过程看作是达到目的的手段。他认为,人类行动的价值应当从行动本身去发现,自由、公平、正义不是表现在结果中而是表现在过程中,即表现为达到自由、平等的程度,也就是向所有公民开放,以及容许公民参与的程度如何。
同时,哈蒙认为在自主性的、社会性的行动者构成的公共组织中,必须以新的观点来处理个体价值与群体价值的关系。这种关系是一种“相互性”的“协合关系”,即每个行动者既会考虑别人的期望,也会受到别人的影响。在将个人与个人的关系推广到整个社会时,哈蒙提出了社会正义是一种“相互性”的群体关系。但是哈蒙认为,正义乃是自主性的社会性的人性自发的产物,如果要强化这种自发性的联系,就有可能形成一种对个人自由行动的限制。[10]
(3)批判理论的影响与启示
在德国的法兰克福,一批从事批判的社会理论的研究人员揭示了在现代社会中人的自由行动与社会状态对人的限制之间的矛盾。他们认为,只有进行批判的思考,排除这种矛盾与对立,人才能获取自由。法兰克福学派批判了工具理性,霍克海默指出,大多数的哲学系统都认为客观上存在一种理性,借助于它,人们可以去评价行动的合理性。更有甚者,理性变成人们实现既定目标的最有利的也即是最有效的手段。另一位学者马尔库塞直接批判了韦伯,他认为韦伯把理性观念看成是发展手段以实现既定目的的过程。这种理性全然将社会利益抛在一边,而去完善各种控制技术。哈贝马斯则更进一步指出,韦伯的理性观导致了一种“目的—理性行动”的逻辑。
这种目的—理性行动所关心的是“技术”,即寻求手段去实现目的。[11]韦伯的目的—理性行动在传统社会中不会遇到责难。在资本主义社会的初期阶段,经济效益被置于首位,因此目的—理性行动的作用越发明显,但到了一个更高级的社会发展阶段,目的—理性行动就会暴露出局限性。[12]在目的—理性行动的观念下,一切民主、正义、平等都会被政府所忽略,公共行政机构的活动范围被死死地限制在行政上可以解决的技术问题之内。为了解决行政上的技术问题,公众的参与、人民的民主权利等等都变成了多余的,因为只有专业的技术人员可以解决技术问题,而公众的讨论则是多余的。
第二节 全球化背景下的公共行政
在全球化,一体化的大背景下,公共行政也面临着新的挑战,有了新的机遇。
1. 公私领域内出现变化有利于全球公司部门。
政府与公共部门在资源配置、财富公平分配、稳定经济、保持经济增长方面的领导作用受到了全球公司精英的否定。由于苏联解体、全球化和国家财政危机,传统的行政国家遭到各方面、特别是那些不再需要福利国家的公司精英的攻击。因此,行政性福利国家的解体对公共行政和公民产生了消极影响,公共领域和公民活动空间因全球化和政府重构而缩小。
公共行政管理者应该通过公民参与公共事务管理、及在全球性法人精英控制之外的社会资源管理中发挥积极作用,来抵制公共服务领域的缩减。这一行动是他们未来的合法性基础。
2.国家的性质、活动的改变以及公共行政从“公民行政转向非公民行政”是更大的挑战。几十年来,传统的行政国家致力于平衡法人精英利益和广大公众利益,因而为资本积累和制度合法性提供了必要的社会和政治稳定,在维系制度和巩固政权方面扮演了举足轻重的角色。
现在,平衡性福利国家已经被法人-高压国家所取代,其特征是迅速上升的强制性官僚机构把成百上千万被认为对社会秩序构成潜在威胁的公民投入监狱之中。这些威胁是由于市场混乱所造成,而后者又是全球化和市场化导致的经济、社会压力的产物。
许多最受尊重、勤奋工作却难以忍受社会、经济景况的公民成了犯罪化社会的牺牲品。结果,公共行政为了社会控制和便利资本积累就从传统的公民行政转向了非公民行政——这种行政不关公众的事。这是国家性质主要的一个变化,所有具有社会良知的公共行政管理者应该抵制这一变化。
3,广义地说,公共行政的职业化是对全球化挑战的一个回应。职业化给全世界的公共服务机构提供了组织、道德和伦理标准,并在借鉴全球跨国精英的组织技巧的同时,揭露他们的荒谬。过度全球化和市场失灵将引入更多的政府干预。出色的职业化公共行政应该为未来的行动做好准备。
4.全球化要求更多的私有化,而私有化扩大了腐败的机会。腐败把社会资源转化成了非法的、不道德的、没有生产意义的行为,它所冲击的正是健全社会的基础,破坏了公民对领导与制度合法性的信任。
私有化建立在以市场为基础、自利的个人主义理性选择理论之上,个人为了谋求自我利益最大化,几乎可以不惜牺牲共同体和社会的一切。这种行为和规范的哲学将个体利益置于共同体和社会利益之上,这也正是全球化的跨国公司所竭力提倡的,他们要建立一种消费主义的、把各国文化融为一体的全球性文化。这种法人的全球性文化,部分是通过人力资源管理实践来营造的,它同各种民族的和共同体的文化存在着尖锐的冲突。公共行政管理者应该抵制这种把公民看作消费者、把他们降格为商品的市场化观念。
5.从比较的角度学习更多的公共行政学知识能够拓展我们的视野。欣赏发达国家行政文化的文化、制度和宗教基础,专家学者们可以拓宽他们个人和职业方面的全球视野,因为一些其拥有丰富的文化与治理遗产。全球化对美国公共行政学狭隘的、种族中心论传统构成了挑战,打破了政治—行政的二分法。我们及其他的全球公民也能从建立在别国的本土制度上的公共行政学中学到东西。对治理和公共行政的比较研究并不件新鲜事,它具有悠久的历史,可以追溯到古代,其研究重点——对行政的全球性研究——将在21世纪被提上公共行政学会国际与比较行政分会研究的议程。
6.全球化对公共行政共同体的人类意识构成了挑战。全球共同体的专业人员有机会、也有责任了解并审视全球共同体每个角落的变化。许多问题对人类共同体意识形成了挑战,包括贫困状态及对穷人的剥夺、全球性工厂里的工资奴隶制与血汗车间、环境破坏、地球变暖、不平等与不公正;增强全球性问题的意识——无论是积极的问题还是消极的问题——既重要也必要,因为公共行政管理者会在事关本国公民的政策方面作出不同的决定。他们可以质疑精英分子的忠诚、反对剥削,抵制整个世界不民主、不公正、不平等的目标。在80年代,全世界公共行政管理者在开展反对南非种族隔离制度的运动中就发挥了有效的作用。唤起这种全球意识,能够抗拒全球化及各个层次全球精英的破坏性力量。因特网和其他通讯系统能够帮助公共行政管理者和遥远地区的同仁进行沟通。
7.作为“全球共同体利益”的守护人,发达或欠发达国家公共行政管理者有一种全球性责任,即采取协调一致的伦理、道德行动。他们必须揭露并与任何时候任何层次的腐败展开斗争。
政治任命者和政客是临时官僚,他们中的大部分和全球的公司法人精英保持着紧密的经济和私人联系,他们容易被腐蚀、容易滥用权力,他们对公共利益的界定是狭隘的,仅在意那些有权有势的选举人。


第三节 我国的公共行政观念

1,区别于传统行政的社会主义行政。
行政管理是一个历史的范畴。作为我国现代行政特定内涵的公共行政,突出地反映了社会主义政府管理的本质特征。它与传统行政的区别是十分明显的。
首先,就政治前提而言。在我国,当国家的“一切权力属于人民”这一根本原则在宪法中被确立,就为我国的政府管理实现由传统专制行政向现代公共行政的跨越,提供了社会的政治前提条件。它虽与资产阶级政府宣扬的“主权在民”的宪法精神存在着较大差别,但二者均是对传统君主专制的“君权神授”、“朕即国家”至高无上皇权的彻底否定,首先从政治的意义上确定了作为现代政府的“公共组织”之性质。而且,我国政府在跨世纪经济体制改革民主化进程的推动下,日益显示了其“人民政府人民建、人民政府人民管和人民事情人民办”的公共本性,而逐渐融入了当代还政于民和民主参与的世界潮流。譬如,在一些政府或部门的公共决策中,推行的社会听证制度、人民意见征集制度等,均反映了现阶段我国行政管理民主化的大势所趋。以上汇集了全社会民主化的其他途径与形式,为我国现代行政突破传统行政的羁绊,从封闭迈向开放、从专制迈向民主、从家长制转变为社会参与制,进而为中国行政管理步入神圣的“公共”之殿堂,打下了永恒的时代烙印。
其次,就社会角色而言。中国现代行政不仅早已冲破了封建传统行政“家”的藩篱,而且伴随着我国的改革攻坚与现代化建设的加速发展,正在突破传统社会主义行政的“万能”禁锢,而向“社会人”的角色转换,即主要通过公共政策的制定与实施来熨平自然与社会的和谐发展关系,继而从社会的意义上确定了作为现代政府的“公共组织”之职能。政府角色的转变,突出地表明了在当代条件下,政府所履行的国家统治职能的属性相对减弱,而所执行的一般社会职能的属性即具有适应整个国家的社会公共需要所产生的管理社会公共事务的属性,则进一步增强;政府往往通过对国家公共事务的有效管理来实现其所执行的国家统治职能,达到政治稳定与社会发展的目的。
再次,就价值标准而言。当今中国行政,正重构与其“公共人”之地位和角色相吻合的社会行为评判的价值标准,即公平的价值原则。它不仅同非平等的传统专制行政存在着本质的区别,还同形式上平等而事实上公平与公正被严重扭曲的传统社会主义行政存在着极大的反差。因此,公平作为现代行政所固有的中性特征的价值表现,是保持现代行政“公共天平”平衡的特定砝码。
2,现代我国的公共行政观念
(1).公共行政权力观念。在我国,首先要树立公共行政权力的人民观念。人民作为公共行政权力的权源,无论对国家还是对特定政治区域而言,都当然地成为政府及其公务员根本性与整体性的服务对象。
但是,现阶段,我国在间接的民主政体下,受法制不完备、制度不健全以及传统家长制思想的影响,在政府工作中常常出现唯书、唯上、唯钱、唯官而不为民的严重官僚主义和腐败现象,极大地背离了权力设定的社会初衷。
这一权力运用的悖论,是某些政府部门和公务员人民的观念被严重淡化所造成的必然现象。其次,要树立公共行政权力的资源观念。政府的权力作为社会公共资源中的特殊组成部分,具有其他资源所不具备的特殊性、垄断性、有限性和流动性等特点。它作为特殊、垄断的社会资源,是人民赋予的、法律确认的、无价的,并只有政府才有权支配,是其他任何社会组织所不能替代的;它作为有限、流动的社会资源,并非取之不尽用之不竭,而是在特定的行政区域内,在一定的公共管理机会成本的支撑下,存在于每时每刻每分每秒。
传统的行政观念仅仅将政府权力视作执政的手段,而忽视了其更是一种价值特殊的社会资源,其整合力、扩张力和创新力及其影响力,是其他任何一种社会资源所无法比拟的。作为跨世纪的国家公务员,尤其是领导者,更应将公共行政权力当作实实在在的社会资源,理应倍加珍惜并最大限度地发挥其功能,而决不应该使其随意地“流失”,或挪作他用。
(2).公共行政利益观念。广义的公共行政利益观念,包括人民利益、国家利益和社会利益的观念。其中,维护人民的利益是根本,它是公共行政权力本质属性的内在要求,也是中国的国体的政体的必然反映;维护国家的利益是义务,它是中国的宪法和国家公务员法规定的公务员职业的基本要求;维护社会的利益是承诺,它是政府与社会交易关系即收税人与纳税人之间所达成的契约关系的自然要求。
可见,在当今中国强化公共行政权力的利益观念,具有深厚的政治、法律及社会基础。这里,侧重于狭义公共行政利益观念的论述。狭义的公共行政利益观念即社会利益观念,是指政府及其公务员履行社会公共事务管理职能所持的公共利益意识观。为纳税人服务是这一意识观的核心。它要求作为纳税人一方的社会公众,应当依法纳税,履行其应尽的义务;作为收税人一方的政府,应当履行其在依法收税所作出的承诺,通过向社会提供公共产品与服务,来维护社会公共利益或称“公众利益”。
这种以税为纽带,将现代政府与公众置于新的社会关系平台上,来强化政府及其公务员在对为人民服务根本宗旨政治意义认识的基础上,充分体认其活动的物质源泉,进而影响其利益价值观的选择与定位,具有重要的现实指导意义。可见,政府履行社会公共事务管理职能所代表或反映的,只能是社会公众的利益,而不能是某些或某个集团、阶层,甚至私人的利益,更不应该是其既得利益。
(3).公共行政责任观念。它包括政治责任、行政责任和道德责任的观念。政治责任观念是指经依法选举或决定任命的政府组成人员,对其政治行为向本级人大及其常委会负责的意识观。行政责任观念则是指非选举公务员对其业务行为向行政主管领导负责的意识观。
由于政治责任和行政责任在本质上都属于法律责任,因此不论是选举或非选举的公务员,都必须首先明确在公共行政活动中各自责任的双重任务。一是必须做什么,即依法履行其法定的政治或行政义务;二是禁止做什么,即违犯其法定的政治或行政义务,就要对此承担否定性的法律责任。就政治责任主体而言,将受到权力机关的或质询、或罢免,直至追究其刑事责任;就行政责任主体而言,将接受国家行政机关相应的行政处分,包括警告、记过、记大过、降级、撤职和开除,直至追究其刑事责任。
可见,不论是政治责任或行政责任,作为观念,其实质都是要求国家公务员树立依法行政的观念,忠实地执行宪法、法律、法规和规章,努力做依法行政的模范。但是,目前在我国政府责任建设中,国家公务员责任观念淡薄的状况令人堪忧,已成为其法律责任实现的直接障碍。以令国人震惊的綦江虹桥垮塌案为例,在案发的起初,该县原城建委的几位主要责任者,只是仅仅预感自己将受到党纪政纪的处分,而压根就未料到会被推上被告席,接受法律的严正审判。在他(她)们看来,工作不就是工作,还要承担什么法律责任?更谈何法律责任的观念!这就是我们通过追究虹桥垮塌责任的法律审判,而带给整个社会的关于责任观的沉痛思考。
公共行政道德责任观念,是指政府及其公务员从事国家事务和社会公共事务管理而对国家、人民和社会负道德责任的意识观。当前,在我国强化这一责任观念,是极其必要的。其一,它是社会伦理学的基本理论要求。在社会主义民主政治制度下,作为有自由选择公共行政这一职业权利,并通过法定考试或选举取得相应职业资格或政治资格的公务员,理应对其职务行为向特定的权源(人民)与物源(纳税人)担负相应的道德义务。其二,它是由道德责任观念的特殊功能决定的。这主要表现在下列两个层面上,即若作为道德责任的要求,突出的是道德的社会功能,发挥社会性的道德评价对公共行政道德行为的纠偏功能;若作为其观念的要求,强调的是道德的心理功能,即通过道德的社会功能转(内)化为心理行为的内在功能,而实现道德观念的内在化,达到游刃有余不逾规的境界。道德责任观念对国家公务员心理行为所发挥的二次强化作用,是政治责任与行政责任的观念亦即法律责任观念所不具备的。这两种责任,不论是作为责任的法律形式还是其观念的形态,都是以法定的责任标准为准绳,并主要是通过外在机制的制衡来发挥其功能的。可见,公共行政道德责任观念,是我国公共行政责任观念建设的灵魂。



第二章 公共行政的价值追求
第一节 公共行政的价值先择及追求

在整个社会生活的系统中,公共行政体系是最为规范化的系统,公共行政体系的每一要素和公共行政实践的每一环节都有着与其相对应的法律法规和政策规定来加以规范,这种情况是否意味着公共行政主体的内在价值尺度不再发挥作用了?不是。关于公共行政主体的外在规范无论多么庞大和严密也决不是充分的,因为,一切公共行政实践都受公共行政主体内在的价值取向和价值标准所影响。所以,公共行政价值确定、价值选择和价值追求是规范公共行政主体及其公共行政实践的内在尺度,也是公共行政体系规范系统的主要内容之一。
1,公共行政价值确定
公共行政价值确定是公共行政主体对其本质的自我确定。公共行政主体是公共行政行为的发生者和公共行政关系的承担者,从事着国家与社会公共事务的管理。这种管理活动,即公共行政实践,是把公共行政主体与其他社会人群区别开来的根本特征。因此,公共行政实践就是公共行政主体的本质。
公共行政实践是一种具有组织性的社会活动。我们讲公共行政主体,首先是指公共行政组织,其次才是指从属于一定公共行政组织的公共行政人员。公共行政组织的职能当然需要通过一个个的公共行政人员来履行,作为具体的公共行政实践的公共行政行为也必须由公共行政人员来承载。但是,公共行政人员的一切公共行政行为都必须是代表公共行政组织的行为和实现公共行政组织总体目标的行为,而不是作为个人的行为,公共行政人员作为人的个人行为与他作为公共行政人员的公共行政行为在本质上不是一个范畴的行为。所以,公共行政实践是公共行政人员丰富多彩、具体多样的公共行政行为的总和,是公共行政组织与公共行政人员的高度统一。在人的一般活动中,是存在着个人利益和为了满足个人需要的行为的,但是公共行政行为决不能成为实现个人利益的手段,它必须与公共行政组织总体目标相一致。否则,就是公共行政主体的异化,是公共行政人员对公共行政组织的背叛。
公共行政实践是对公共行政主体本质的确定,也只有在公共行政实践中,公共行政主体才能证明自己,但是公共行政实践在何种意义上是公共行政主体的自我确定和价值确定呢?因为,公共行政实践对公共行政主体的确定包含外在确定和内在确定两个方面。外在确定表现为二级确定,它是由公共行政法律、公共行政政策和公共行政体制对公共行政主体的位置加以确定的,然后这个被确定了的位置再对公共行政主体的性质和职能等方面作出确定。一般说来,根据外在确定,也可以达到公共行政目标的实现。但是,表现在公共行政实践中,则是一种消极的、被动的公共行政行为。从理论上讲,这种行为并不是公共行政实践,但在现实中却普遍存在,所以,官僚主义、组织超员、机构臃肿等常常成为公共行政体系的痼疾。
公共行政主体的自我确定是一种内在的确定,它不需要中介环节,公共行政主体的义务感和责任意识直接影响公共行政行为,促使其与组织的总体目标谐调一致。公共行政主体的内在确定是公共行政实践的真正涵义,有了这种确定,公共行政能力就能得到充分的展现,公共行政位置就不是权力的界线,而是充分展现公共行政能力的舞台。外在确定与内在确定并不是截然对立的。在自觉的、主动的、积极的公共行政实践中,公共行政法律、公共行政体制、公共行政组织的客观职能和目标,都自然而然地转化为公共行政人员的自觉追求,表现为公共行政人员的义务感和责任意识。在这里,公共行政位置的确定与价值确定就会有机地统一起来,公共行政位置就不再是一个不可超越的障碍,公共行政位置间的“空穴”会迅速地得到补充,公共行政分工造成的边缘地带和交叉重叠会在公共行政行为的默契中消失。
一切价值都是人的价值,公共行政主体的价值确定归根到底是公共行政人员的价值确定。人不同于动物,对于动物来说,它的肉体存在就是生命的全部。而对于人来说,他的社会性存在与其肉体存在有着同等重要的意义。肉体存在是前提和基础,但如果不是作为社会性的存在,那么肉体至多只是行尸走肉。因而,如何选择社会性存在的方式就成为人对自我生命实质的选择,选择国家与社会公共事务管理的公共行政实践也就意味着以此作为生命的一部分,是作为与自己肉体存在同等重要的生命存在,一切公共行政行为的发生,都无非是对这一生命的证明。
公共行政管理实践的根本性质就在于其公共性,任何违背公共行政实践公共性质的公共行政行为都是对自我生命的亵渎和践踏。相反,公共行政行为越是能够维护和增进公共行政实践的公共性,就越能证明自我生命的力量和意义。所以,公共行政价值也是公共行政人员对自我生命的确定,而且正是这种生命构成了公共行政主体的本质。

2,公共行政价值选择
公共行政价值选择是公共行政主体根据一定的价值观念对公共行政体制、公共行政组织、公共行政关系和公共行政行为等加以确立和改造的公共行政实践活动,是公共行政体系发展、变革的主要动力和基本内容之一。公共行政价值选择是有指向性的,是一种价值地指向公共行政目标和公共行政模式的活动。公共行政价值选择也就是公共行政选择,因为一切公共行政选择都是根据一定公共行政价值的选择,不含公共行政价值的选择是不存在的,或者是被选择的公共行政行为。
公共行政实践作为自觉的、主动的和积极的活动也表现在公共行政价值选择上。表面看来,公共行政实践的主体是一种被选择的存在。因为,公共行政实践总是在一定的公共行政位置中进行的,而公共行政位置是由公共行政体制、公共行政法律和政策等因素确定的,公共行政主体的活动是受制于这些因素的。其实,公共行政主体决不是被选择了仅仅从事公共行政执行的存在物,主动、积极的公共行政执行本身就是一种选择,是一种从微观到宏观的自主的选择。也就是说,作为个体公共行政主体的公共行政人员,主动地选择了自己的公共行政行为,并通过这种行为选择理想的公共行政关系,进而在作为整体的公共行政主体即公共行政组织中选择自己的公共行政位置。这种选择的总和,最终实现着对公共行政法律和政策、公共行政体制、乃至整个公共行政体系的选择。
公共行政选择首先是对公共行政主体本质的选择,所谓公共行政体制、公共行政法律、公共行政政策、公共行政关系、公共行政行为,无非是公共行政主体借以实现自我的手段。一个人只有选择了国家与社会公共事务管理作为自己的社会生命时,才会把公共行政体制、公共行政法律、公共行政政策、公共行政关系作为自己活动的空间。公共行政组织也是这样,它与宗教组织、军事组织、经济组织和一般性社团的区别,也就在于其选择的内容和方式不同。公共行政活动如果是被动的,那就意味着公共行政主体是失去了本质的存在。同样,公共行政活动如果不具有公共的性质,公共行政主体也就必然会为社会公众所抛弃,从而失去存在的权力。
公共行政价值选择与公共行政价值确定是一致的,确定是对选择的确定,选择包含着确定,在某种意义上,公共行政价值选择也就是公共行政价值确定。公共行政价值选择与公共行政价值确定的区别在于:公共行政价值确定强调的是公共行政主体的本质在公共行政角色、公共行政位置上的表现,公共行政价值选择则强调公共行政主体的本质在公共行政目标的实现和公共行政模式建立中的意义。正是有了公共行政价值选择,公共行政人员才获得了自己的角色和人格的实现。
公共行政实践是国家意志与公共行政环境的统一。在公共行政实践中,公共行政主体的具体的组织方式,以及在其发展中不断变化着的性质和形态,都是公共行政价值选择的结果。公共行政体系发展的历史表明,愈是走向进步和文明,公共行政价值选择的作用愈是明显。如果说在奴隶制条件下,不同国家、民族的公共行政体系的相同方面远胜于相异的方面的话,那么在近现代,不同国家、民族之间的公共行政体系表现出了千差万别,尽管一些国家在“科学的公共行政管理”的名义下借鉴他国公共行政管理的经验,但这种借鉴是极其有限的,同属于资本主义社会的美国、英国、法国和北欧国家之间,公共行政体系的大相径庭就说明了公共行政价值选择所起到的作用。
公共行政价值选择是一种群体选择。公共行政人员追求有效地从事国家与社会公共事务管理活动的选择,是以提高公共行政效率和建立和谐的公共行政关系为这一选择的核心目标的。每个个别的公共行政人员在作出这种选择时都根源于一种发自内心的力量,主动地把自己的个人人格与公共行政体系的要求统一起来,把每一单独的公共行政行为与总体的公共行政实践统一起来,从中体验服务于社会公共事业的人生乐趣。因而,公共行政人员的价值取向只有与整个公共行政主体的共同价值取向一致时,他的人生才是高尚的人生。反之,就是一种平庸的、卑劣的人生。平庸的、卑劣的人生是社会所唾弃的,也是公共行政体系所不容的,即使在形式上他依然是合法的公共行政人员,但却失去了作为公共行政人员的品格。因为,他的以其肉体存在和享受为中心的选择,是与公共行政主体群体那种服务于国家和社会公共事业的选择相对立的,他自己将自己排除到高尚的事业之外,他借助于手中掌握的权力这一工具之方便,去用灵魂交换那些可以实现其物欲的东西。
公共行政价值选择是一种必然的选择。国家与社会公共事务管理的客观要求决定了公共行政价值选择的必然性,选择什么和如何选择并不取决于公共行政人员的一己之私,公共行政人员的责任在于正确地认识和理解公共行政管理的客观需要,并主动地用自己的公共行政行为促使这种需要的满足。认识和理解公共行政管理客观需要的过程也就是公共行政人员自觉地使个人价值取向与公共行政主体整体的价值取向调适的过程,以求实现和扩大自我公共行政选择的必然性含量。在公共行政实践中,存在着大量与必然的公共行政选择相悖离的公共行政行为,一部分是由于公共行政人员的素质上的问题,即由于公共行政人员对公共行政选择必然性的认识和理解能力的不足而造成的偏差;另一部分是由于公共行政人员品质上的问题,是一种有意识的对公共行政选择必然性的挑战。与必然的公共行政选择相对立的是机会性行为,这种行为的结果是极其危险的,因为机会性选择是寄托在极其不可靠的“运气”之上的,是自己无法把握自己命运的行为。所以,公共行政人员为了避免不恰当的和错误的公共行政选择,是有必要积极进取、不断提高自己的选择能力的。而对于具有选择能力而有意识作出机会性选择的人来说,充分认识机会性选择的危险性则是非常重要的。
现代社会化分工的主要特征是职业化,公共行政管理也是一种职业,在职业上使个人生活与社会生活相一致,是公共行政人员必须遵循的准则。也就是说,公共行政人员应当认识到公共行政管理这一职业与其它职业的共性和个性。公共行政管理作为一种职业,它与其它职业一样,应当得到支持个人生活的合理报酬。但是,这一职业的个性在于,公共行政人员在不同程度上都掌握着公共权力。如何使用公共权力就是一个价值选择的问题。最起码,公共权力不应被用来为公共行政人员谋取报酬之外的收益。然而,这一层次的价值选择是以公共行政人员个人的价值取向与整个公共行政主体的价值取向的统一为前提的。只有当公共行政人员拥有公共的价值观念时,他的选择才可能是永远正确的。

3,公共行政价值追求
公共行政价值选择中必然包含着公共行政主体的价值追求。公共行政价值追求在本质上就是公共行政主体服务于国家和社会公共事务管理的愿望、意志和行为的总和,具体表现为主动地履行公共行政职能和提高公共行政管理的社会效应。管理国家与社会公共事务的公共行政实践,反映了公共行政主体与公共行政客体的关系。公共行政客体的客观要求总是表现为某种价值期望,而这种价值期望经过公共行政主体的加工和提升之后,以价值观念的形式存在,并指导着公共行政主体的公共行政实践。公共行政实践的运动和发展,促成了公共行政体系的建立、健全和发展、变革。公共行政价值追求是公共行政价值观念转化为公共行政实践的趋向和动力,表现出了公共行政主体回应和实现公共行政客体的价值期望的主观努力。公共行政实践之所以是自觉的、主动的和积极的活动,就在于它始终凝聚着公共行政主体的价值追求,而且是公共行政主体价值追求客观化的过程。
公共行政客体的价值期望主要表现在要求公共行政体系廉洁、高效和公正。
所谓廉洁,具有两层含义:其一,要求公共行政体系的运行成本在总体上是与经济的和与社会发展水平相称的,不至于成为社会的一种额外负担;其二,要求公共行政体系内部是纯洁的,公共行政人员不在社会为公共行政体系所提供的支付之外提出额外的支付要求。
所谓高效,是要求公共行政体系作为一个和谐的整体,在国家与社会公共事务管理中表现出大于各部分相加之和的整体效能。
所谓公正,是要求在调整国家、集体和个人的关系方面,在调整社会各利益集团的关系方面,能够做到公正、合理。
公共行政客体的上述三种价值期望的实现,都取决于公共行政主体价值观念的统一和稳定。公共行政主体价值观念的混乱和急剧变化往往会使公共行政主体无视公共行政客体的价值期望。归根到底,社会动荡不定的情况下,公共行政人员在客观上有着滥用公共权力的机会,主观上则又有着前途不可预测的心态,因而影响其价值观念稳定和与整个公共行政主体的一致和谐。所以,公共行政客体的价值期望在何种程度上得以实现,也是取决于整个社会和公共行政体系自身的稳定性的。当然,在社会的动荡与变迁过程中,公共行政客体的价值期望的实现,往往更加依赖于公共行政人员的道德力量,但对整个公共行政主体而言,却表现出价值取向多元化和价值观念的混乱,从而影响公共行政客体价值期望的整体实现。
迄今为止,人类社会的发展也是社会利益不断分化和不断重新组合的过程,不同的利益集团之间的冲突时而缓解、时而激化,是社会运动与发展的直接动力。公共行政体系的主要任务就是在这种冲突中维护整个社会的公共利益,并把不同社会集团的利益冲突限制在可以有效控制的范围内,从而在社会的进步中起着导向的作用。消解社会不同利益集团的冲突是行政管理永恒的追求,从行政决策到行政执行的每一个行政管理环节,都必须贯穿着这种追求。但是,在当代社会,行政人员并不是仅仅来自于某一社会利益集团的或社会阶层的,处于冲突状态的所有社会集团的利益要求、价值取向、政治观念等等,都会在人们进入行政管理体系之前就深深地在其心灵中打下印记。同时,行政人员自身作为在一定程度上有着自身利益要求的社会个体,也与整个行政主体的价值观念之间存在着矛盾。这样一来,行政体系如果没有稳定的价值观念系统,就会背弃行政客体的公共价值期望。所以,行政价值观念决定着行政主体的价值追求。如果把全社会的公共利益作为神圣的准则,并成为一切行政人员的一切行政行为的内在尺度,那么就会在各种不同的社会利益集团的价值期望之间作出正确、合理的抉择。


第二节 伦理有用吗?

我们看到一个普遍事实是伦理因素在公共行政中的缺失,正如Ra1phClarkChand1er所观察到的:“自从杰克逊民主出现之后,……实践者们———他们中的很多人都是计算机方面的天才———不再重视行政管理中的‘应然’问题,而总是倾向于从政治压力和官僚约束、正确地引用规则和分析数据以及等级权威和实际问题解决等方面对行政管理行为做出解释。这一倾向是政府的终结,对政府行为提出伦理指导的努力被贬视为书生气十足的行为(egheadexercises),甚至被讥斥为星期日的布道(Sundaysermonizing)。” [13]正是基于此,张成福认为,现时代行政体系面临的最大挑战在于对于公共行政“公共精神”的忽视乃至衰微。[14]这种忽视乃至衰微的主要原因在于理论研究取向上的偏误和外在制度约束机制上的困境。
1, 理论研究的导向
公共行政学对伦理因素的忽略首先导源于其在发展为一独立学科过程中,对“政治与行政二分法”的钟爱。正如墨菲所指出的:“伦理与公共管理之间存在联系这一点并没有很快被该学科的专家们所承认。原因在于……政治并没有在公共计划管理中起作用(所谓的政治行政管理的二分法)这一假设。”[15]政治与行政二分法的观点发端于威尔逊的行政理论,并在古德诺那里得以系统的表述。1946年We ber对其进行了经典的总结:“政治家和行政官员的职责和贡献截然不同。政治的本质在于选择立场、作出良心判断、对政策承担个人责任(persona1re sponsibility)、接受政治角色的短暂性并在此过程中保持应有的热情。行政官员的职责则在于忠实地执行政治权威的决策,而不管这种决策是否符合自己的伦理判断和价值标准,行政官员的道德仅存在于对上级权威的服从之中”。[16]于是,政治与行政二分法实际上剥夺了行政官员实施自我价值判断的权利,对其进行伦理判断的唯一标准来自于外在统一的评判标准:即他是否忠实、有效地完成了政治权威的决策。伦理因素在公共行政的系统内部变得无足轻重。
公共行政学对伦理因素的忽略还导源于传统行政学研究对效率的偏爱和追求。他们倾向于将“效率”视为公共行政的终极目标和目的,在他们看来,公共行政的出发点是效率,终极目标亦是效率。古克利可谓其中的代表:“在行政科学中(无论是公共行政,还是私人行政),基本的‘善’就是效率。行政科学的基本目的就是以最少的人力和材料的消耗来完成手头上的工作。因此,效率是行政管理的价值尺度中的头号公理。”[17]基于对效率的偏爱,早期的行政学者关注对行政组织结构形式的研究(如韦伯的科层制),热衷于将科学管理的原则和格言引入政府行政管理领域,这种取向的一个直接后果就是使行政研究的视野仅局限于技术知识,将公共行政视为独立于政治与社会之外的“非人化”的东西,视为一种管理技术和工艺的运用过程,而忽略了对诸如公共利益等基本价值的考虑。但是事实上,效率与公共利益的取向之间并不存在必然的一致性,有些时候甚至存在尖锐的冲突。如墨菲在分析职业化的伦理影响时所指出的:“职业化在官僚中导致了这样一种趋势,即常以牺牲公共利益为代价而追求效益。这种情况之所以产生是因为职业化使行政管理人员‘盲目’追求最佳效益而不顾及公众的需求”。[18]除此之外,职业化还会在政府官员身上形成对公共利益的忠诚和对机构的忠诚之间的对立,“因此,在许多官员的头脑中,保全机构可以等同于公共利益。……在这一过程中,合乎道德的决策就同职业的行为准则联系起来了。对社会来说,危险在于行政管理的道德可能逐渐成为一种普通的操作程序。”[19]奥斯特罗姆也认为:“当公共行政的中心问题被作为公众利益及其服务来考虑时,组织的选择形式在范围和程度上就有可能获得不同于官僚结构的功能和作用。”[20]
传统公共行政学对“政治与行政二分法”的坚持和对效率取向的偏爱与追求,在公共行政研究领域形成了忽略伦理考虑的理论导向,这种理论上的导向深刻地影响着公共行政的实践,直到今日。60年代末70年代初出现的新公共行政学,主张政治(政策)与行政的关联性,重视人性和伦理研究,强调公平的价值取向,很大程度上是对传统公共行政学的批判和反动。但遗憾的是,“新公共行政学缺乏概念上的连贯性,没有明确限定的宪法基础,没能生根立足,容易被反对者当作仅仅是一种情感的爆发而不予理睬。”[21]因而它并未能取代传统的公共行政学而成为行政学研究的主导范式。这种范式的转换在实践层面所产生的影响,较之理论层面还要小。这首先归因于理论范式上的转变根本没有完成,其次也由于在行政管理实践中贯彻伦理精神的困境。
就在人们开始在理论上关注公共行政中的伦理问题的同时,出现了公共选择学派。在公共选择学派看来,人就是人,并不因占有一个总经理位置或拥有一个部长头衔而在人性上有一点点的改变。[22]因此,“政治家和官僚的个人利益是理解非市场过程的一个重要因素。”[23]公共选择学派对行政学立论假设的立论突破,对许多现实问题具有很强的解释力。但是,它在揭示“恶”的同时,也剥夺了行政人员最后的一点职业神圣感。行政工作在普通公众和政府官员不再被视为一种神圣的“天职”(calling),而仅仅是一种职业(profession)。在新公共行政学没有竖起行政伦理这面旗帜的同时,公共选择理论所产生的道德冲击是巨大的。“当一个人处于公益精神的行为总是得到利己主义的解释时,他最终必然走向利己主义。”[24]除了这种通常被称为“皮格马利翁效应”的影响外,它给行政系统还带来了普遍的无能为力和愤世嫉俗的悲观主义情绪。这对行政伦理的影响是灾难性的。因为“一个政府如果没有许多乐观的政府官员在其中发挥作用,那么它很快就会变成愤世嫉俗者操纵的把戏,个人的扩张,和寄生虫们的温床。一个自由社会的政府的极度腐败并不在于官员们的贪财好利,而在于他们的玩世不恭。”[25]正是基于这种认识,许多学者开始从公益精神的角度对公共选择理论进行正面的批判。如凯尔曼认为:“利己主义理论不仅在解释过去20年美国政治中大多数重要事件时遇到了困难,它们充其量也只为政治过程提供一种不完整的感觉。”[26]但是这种批判和公共选择理论本身相比较,显然处于劣势的地位而未得到足够的重视。
2, 外在制度约束机制上的困境
承继于传统公共行政学研究的对伦理因素的忽视是根深蒂固的,这种理论取向深刻地影响着公共行政的实践。当行政机构和官员们的自主性以及由此带来的对公共利益的侵害现象逐渐为公众所关注时,对行政权力的控制就提上了日程。理论上讲,这种控制可以通过自律和他律两种途径来实现。但是在实践中,对前者却存在着普遍的怀疑和不信任,(这至少部分地是由于公共选择学派的影响)如白钢认为:“试图以道德制约权力,幻想所谓‘德政’,……是不现实的。只有以法为教,制定《从政道德法》,将道德法制化,行政公开化,监督制度化,才能有效地约束权力”。[27]
讨论对行政伦理的外在保障机制,不能不提及阿普尔比。他认为:“政治和科层组织使得政府官员积极地去研究公众的意愿将是怎样的。”[28]在他看来,公众可以通过投票箱确保政务官在决策中体现公共利益,而科层制的层级控制则可以保证各级公务员在公共行政实践中以公共利益为准绳实施公共管理。这种思路明显地带有“政治与行政二分法”的痕迹,并低估了官僚体系和官僚自身利益的力量。从理论上说,在这种间接的监督和控制机制中,任何环节出现问题都可能导致公共利益保障机制失灵。现实是两个环节都出了问题:[29]由于现代影响、操纵民意的技术的出现和广泛应用,公民很难再用投票来实施对政务官的控制;现代管理活动的极端复杂性,公共组织的巨大规模,管理技术的高度专门化和分工,使得政务官对公务员,高层公务员失去对低层公务员的有效控制。所以要在行政机构中培植一种遵循道德的环境,必须要有更大的威胁机制。然而,就是在这种威胁机制的设立中,我们面临着巨大的困境。
首先,是难以寻求规制与过度规制之间的平衡。对行政伦理的外在保障和维护,要求通过规制手段加强对行政机构及其官员的管制和约束。在对执掌和行使权力者充满怀疑和不信任感的国度里,这种规制往往达到繁文褥节的程度。如在美国,“《联邦采购条例》有1600页,具体部门必须遵循的条例有2900多页。国防部的采购条例则长达2000页,其中12页谈如何购买奶油夹心甜饼,14页谈如何购买水果蛋糕”。[30]过度规制往往会给官僚机构带来一系列的消极后果:如行政机构生产率低下,浪费严重;行政人员缺乏激励,士气低落;忽视组织的“使命”和“结果”;政府组织缺乏创新性和灵活性等等。不加规制的宽松的自由裁量(至少在理论上)会产生不良的伦理后果,而过度规制的诸种危害也同样与公共利益的要求相左。如何达到二者之间的平衡是行政机构面临的一个困境。
其次,行政产出的性质本身使得行政活动难以被测定和监督。行政部门生产过程和产出的特性使得公众和政治家们很难对其产出的伦理性质,即其产出是否符合公共利益的问题作出判断。这主要表现在以下几个方面[31]:(1)公共部门在垄断服务的同时也垄断了公共服务方面的信息,公众和民意机关由于缺乏信息而无法对服务质量和水平做出科学的评判,也就无法对服务部门实施有效的监督和控制;(2)公共机构的产出通常是一些中间产出,也即充其量是最终产出的“代理”……间接的非市场产出对最终产出的贡献程度是难以捉摸和难以度量的;(3)公共机构的产出和产出的最终社会效果之间有时间上的滞后,这种滞后也造成了对其进行伦理评价的困难;(4)行政部门的产出在技术上也是难以度量的,“从委托人机构到会员机构再到政府机构,与这些机构的资源利用效益和效率相关的产出度量的难度越来越大,对其进行管理和控制的难度也越来越大”。
最后,由特定的政治原因而造成的外在控制措施的难以实现。墨菲分析了为促进政府官员采取负责任的行为而提出的三种类型的技术方法:介入管理、监督管理和曝光管理。他得出的一个基本结论是,它们都由于这种或那种的政治原因而在实践中难以达成应有的效果。如在分析监督管理时,他论述到:“虽然监督管理对于揭露官员腐败有时是行之有效的,但政治家很少有热情参与监督活动,因为这种努力不仅费时间,而且几乎得不到什么奖励。公众获悉政府官员的不端行为时很少感到震惊;接受监督的政治家也很少受到公众的称赞。”[32]
正是由于这些困境的存在,外在控制对于行政伦理的保障显得力不从心。在这种背景下,许多学者开始重视内在控制的价值。正如墨菲所评论的:“各种强加于行政官员的外在控制已多得不能再多;然而腐败现象依然存在。通向合乎道德行为的道路需要修补。应当拟订出解决这一问题的另一种策略。否则,地方政府的治理就可能在规章的迷宫中陷于瘫痪。斯蒂芬•贝利提倡重新考虑内在控制问题。在贝利看来,除非行政管理人员具有某种能将其融入合乎道德行为中的品质和态度,否则,道德就是一句空话。”[33]
3, 一种关于公共行政伦理学的建构成。
我们重提伦理因素,强调行政活动中的公共利益考虑,强调行政人员的乐观主义情绪和内在控制,并不意味着对传统理论导向和实践操作的彻底否定。首先,对伦理因素的强调并不意味着对传统公共行政学的彻底颠覆:强调政治与行政二分法会导致对伦理判断的忽视和政治失控等问题,但政治行政不分也会导致执行管理缺乏效率和责任过重的弊端;对公共利益和公平原则的强调同样也并不影响对效率的推崇,而且在大多数情况下,效率本身就是公共利益取向的内在要求。其次,虽然公共选择的利己主义理论只能为政治过程提供一种不完整的感觉,但人性至善的观点在解释历史事件和政治现象时,无疑也会碰到同样多的困难。最后,外在制度约束机制的困境同样也并不意味看我们转而对内在控制顶礼膜拜,单纯的自律更无法保证在公共行政实践中充分贯彻公共利益的考虑。总之,我们需要的不是偏废,而是寻求一种新的平衡,政治与行政之间,公平与效率之间,利己主义和人性至善之间,外在约束和内在控制之间的平衡。在寻求这种平衡的过程中,我们同样也不需要统一的模式,而要针对特殊的情景和所面临的实际问题,寻求“特殊主义”的平衡点。毕竟“公共事务是复杂的,作为解决公共事务的工具,政府机构的框架也应该是复杂的。只有这样,才能更好地解决复杂的公共事务,实现公共利益。”[34]

第三章 权力与民主
第一节 中国政府关于公共行政权力的探索
作为一种优势的表达形式,权力是公共行政理论中所必不可少亦不可能避免的一个话题,本文主要以中国现状作为阐释的重点而不再作原理上的一般探讨,因为,毕竟它是我们所必须面对的首要问题。
(1) 1994年以前的放权与权力改革
改革开放以前,我国曾进行过数次行政权力结构的调整,但基本没有走出“放”与“收”的循环。改革开放以来,这种情况发生了深刻的变化。邓小平多次指出要给地方、企业和社会放权,打破高度集权的行政管理体制,调动各方面的积极性,增强整个社会的活力。在这一思想指导下,下放权力,向地方、企业、社会分权,成为中国改革开放的主要内容之一,也成为中国公共行政权力结构调整的重点。
在1994年以前,改革的中心以下放权力为主,其具体内容包括:在经济方面,扩大了地方政府的投资审批权,强化了地方政府作为独立投资权力主体的地位,同时扩大了企业的经营自主权;在财政方面,对传统的财政统包统配制度进行了改革,并以财政“分级包干”制取而代之,赋予地方政府必要的税收豁免权和贸易经营自主权,同时实行外贸包干;在企业中则重点推行了“利”改“税”的改革。在政治方面,首先完善了地方人大的组织体制,赋予地方人大制定和批准地方性法规的权力;颁布了地方组织法和民族区域自治法,把地方的权力机关、行政机关的基本职责法制化,给民族区域自治地方以政治、经济、文化方面更广泛的决定权;实行经济特区制度和开放城市制度,赋予这些地方政府更多的优惠政策和自主权。
上述改革政策的实施已取得了显著成效。其标志之一,就是高度集中的单一化中央与地方的关系格局已被打破,地方政府不再是一个被控客体和传导中央指令的中介,而成为一个具有相对独立职责的控制主体,并拥有越来越多决定和处理本行政区域内政治、经济和社会事务的自主权。企业对政府的依赖度有所下降,开始迈出政企分开的第一步。
但是,下放权力、分权也必然带来一些负面影响。主要表现在以下四个方面。首先,中央财政能力大大削弱,财力下降。据资料显示,改革开放初期的1981年,中央财政收入占全国财政收入的比重为57.6%,随后逐年下降,1989年下降为45%(包括债务收入),1992年降为40%,远低于市场国家中央财政收入占财政总收入60%的最低水平。与此同时,地方政府在财政能力增强、完成了中央的财政包干任务后,却拥有很大的自主权,以至于出现了随意减免企业税等现象,进一步影响了中央财政的收入来源。其次,地方政府功能的膨胀,诱发了强烈的地方利益扩张意识,导致了地方经济的盲目发展。因为地方政府拥有了较大的财权和投资权后,在投资决策中,更多的是从本地区的经济利益出发,上“短、平、快”项目,盲目布点铺摊子,造成了重复建设、重复引进,使产业结构失衡的问题日趋严重。第三,在地方利益的驱使下,地区封锁、经济壁垒等地方保护主义抬头,严重阻碍了全国统一市场的形成,影响了资源的合理利用。第四,在中央与地方的关系缺乏体制保障的情况下,地方政府行为的“双重倾向”日渐明显,从而导致了新的政企不分:一方面地方为了得到更多的利益,常常围绕项目、资金、外汇等方面,向中央索取权力,讨价还价;另一方面地方运用自身的权力,强化对所在地方企业、特别是地方投资兴建企业的干预,把企业由计划体制下的中央附属物,变为地方附属物,给政企分开设置了新的障碍。
(2)1994年以后的放权与权力改革
基于放权与权力改革中出现的问题,从1994年起,我国先后出台了一系列有关财税、金融、投资、外贸等方面的改革政策。这是一种在实现权力结构优化的前提下,向体制内深入的改革,在调整中央与地方、政府与企业、政府与市场以及政府与社会等的权力关系方面有着重要意义,从而把以经济体制改革为中心的改革开放不断引向深入。
其一,1994年的分税制改革。其主要原则是:正确处理中央与地方的分配关系,即既要考虑地方利益,调动地方发展经济增收节支的积极性,又要适当增加中央的财力,增强中央政府的宏观调控能力;合理调节地区间的财力分配,把公平与效率有机地结合起来;坚持统一政策与分级管理相结合,把税收立法权集中在中央,同时依法赋予地方适当的地方税收立法权等。按照上述原则,在收入方面,把所有税种划分为中央税、地方税和共享税。凡是维护国家权益、实施宏观调控所必须的税收划为中央税;将适合地方征管的税种划分为地方税,充实地方税种,增加地方税收;将同经济发展直接相关的重要税种划分为中央与地方共享税。并同时确立了中央政府对地方政府的转移支付制度。在支出方面,根据中央政府与地方政府的事权划分,中央主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费,调整国家经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必须的支出以及由中央直接管理的社会事业发展支出。而地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、社会事业发展所需支出等。
其二,金融体制改革。1994年后的金融改革,有了实质性进展。首先,通过1994年改革,初步实现了政策性金融业务与经营性金融业务的分离。当时,国家组建了三家政策性银行,国家开发银行负责为国家基础设施和重点建设提供中长期贷款;中国农业发展银行为农业生产经营提供政策性贷款支持;中国进出口银行为国家的产品出口和国内必需的设备、技术的进口提供贷款和其他金融服务。与此同时,国家四大国有专业银行的商业化经营机制转换步伐加快,一些非银行金融机构也得到进一步发展。随着金融对外开放步伐的加快,一些外资银行和保险机构也纷纷在中国设立分支机构,中国的金融市场体系开始形成。
其次,初步建立起直接调控与间接调控相结合的金融调控体系。主要表现在中央银行对信贷资金逐步放开,促进商业银行业务的发展。与此同时,在调控方式方面,中央银行陆续采用存款准备金、存贷款利率、再贴现、公开市场业务等手段,注重用间接的手段调控经济运行。第三,全面改革金融管理体制,使其更好地适应市场经济发展的需要。对中央银行的改革,主要是强化中央银行的宏观调控和监管职能,并按照经济区域重新设置中央银行的分支机构;对商业银行的改革,主要是按照经济、合理、精简、高效的原则,减少管理层次和分支机构,健全金融企业治理结构,改革信贷资产质量分类和考核办法等。为了进一步促进中国金融业的发展,还加快了多类型、多层次金融机构体系的构筑。
其三,投融资体制改革。1994年后的投融资体制改革,进一步加大了由传统的财政主导型向银行主导型转变的力度,投资主体也由单一化向多元化方向发展,并对投融资机制、宏观管理手段等也进行了一系列改革,逐步实现了投资主体多元化,融资渠道多元化,投资信用责任化,投融资活动调拨市场化以及投资宏观管理间接化。特别是1998年国务院机构改革中,通过将传统的财政、计划等综合部门改组改造为宏观管理部门,中央政府对所有商业性投资项目通过市场化方式进行管理和运作,退出审批,这对避免投资决策失误,防止重复建设等都具有重要意义。
2,中国权力政策变更的理路。
(1) 行政体系内部权力改革
第一,纵向分权与横向分权相结合。下放权力、权力改革,首先涉及到政府内部的权力结构合理化问题。因为传统的高度集中的行政管理体制的一个重要表现,就是权力主要集中在中央,集中在上级,地方政府或下级没有或者很少有自主决定权,其结果一方面限制了地方政府和下级行使行政管理的权力,影响其积极性的调动和发挥,另一方面也使中央和上级承担了过多的行政管理事务。中国在改革开放之初,在纵向和横向两个方面进行广泛的分权改革。在纵向分权方面,主要是下放权力,即中央向地方政府放权,上级向下级放权,由此扩大地方和下级的权限。比如在1998的国务院机构改革中,仅中央政府就下放了200多项权力,被下放的这些权力,除一部分转移给企业和社会中介组织外,相当一部分权力都下放给地方政府。在横向分权方面,主要是根据经济体制改革的需要,多次进行政府机构改革,调整政府部门间的权限划分和职能配置,使政府运转更加协调,顺畅。1982年的政府机构改革,国务院的机构由原来的100个,精简为61个;1993年的改革,国务院机构由76个精简为59个;1998年的改革,国务院机构由59个精简为53个。特别是1998年的改革,将原来的40个政府组成部门减为29个,并确立了相同或相近的职能交由一个部门管理的原则,从而避免了多头管理和政出多门的弊端,在克服部门间相互扯皮、推委,转变政府职能等方面,取得了显著成效。
第二,行政性分权与经济性分权相结合。在政府内部的权力改革,不仅有一个纵向分权与横向分权的关系,而且还有一个如何处理行政性分权与经济性分权的关系问题,首先是把握好分权节奏的问题。在经济性分权因条件不成熟而遇到障碍或引起经济秩序混乱时,可以借助行政权加以补救。出于这种考虑,中国在处理行政性分权与经济性分权的关系时,重点放在公共事业、文化事业以及社会治安方面,而对于涉及财政、金融、外贸、计划等方面的权力则采取较为谨慎的做法。其次,认真解决宏观调控权的运作机制问题,并明确宏观调控权的行使在中央,地方政府、主要是省级政府只具有区域经济调节权。中国的货币发行、基准利率的确定、汇率的调节等权力,始终掌握在中央政府手中,这是中国经济整体上能够高速、平稳运行的一个重要原因。
(2)行政体系外部的权力改革及。中国在下放权力与权力改革中,还进一步对政府与企业、政府与社会等方面的关系进行了调整和改革。从整体上看,这些改革是通过转变政府职能,政府向社会分权的思路展开的。
第一,在处理政府与企业的关系方面,主要是政府给企业放权,以便解决长期存在的政府与企业的双重错位问题,即政府承担了许多本来应该由企业承担的微观经济活动,而企业则承担了大量属于政府应该承担的社会事务管理。在政府向企业放权的过程中,主要是通过两个途径进行的:一是按照市场经济的发展需要,逐步把国有企业改组改造为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的独立经营实体和市场主体,把本来由企业行使的权力归还给企业。在此基础上,按照现代企业制度的要求,对国有企业进行改组和改造,减少国有企业在整个经济结构中所占的比例;二是对政府职能进行重新配置,改革政府管理经济的方式,尽量减少政府对企业的直接干预,并承担起从企业分离出来的社会事务,如建立社会保障制度、改革医疗住房制度等。特别是1998年国务院机构改革,撤消了所有的直接管理工业企业的国务院部委,使政企分开的步伐大大向前迈进了一步。
第二,在处理政府与社会的关系问题上,体现出政府向社会分权的特征。政府与社会的关系,反映着一个国家公共权力运作的整体格局,也体现着一个社会自我发育的程度。就中国来看,改革开放以前,社会经济相对落后,社会自身发育程度较低。在那样的条件下,政府的权力自然也就十分强大,再加上计划经济体制的管理模式,更强化了国家和政府的权力,基本谈不上向社会分权。
改革开放以来,情况发生了历史性变化。其标志之一,就是政府在权力下放、权力改革的进程中,把向社会分权作为改革的一项重要的内容。在向社会分权的过程中,除了我们上面讲到的实行政企分开、还权给企业外,主要是通过培植和发展各类社会中介组织,放宽民间参与市场活动的限制,大力鼓励包括私人企业在内的各类非公有经济的发展等途径实现的。特别是那些直接为市场经济服务的社会中介组织,在转变政府职能的改革中,在承接政府转移出的一些职能方面已发挥了重要作用。在一定意义上说,中国社会中介组织和民营经济的发展和壮大,社会整体发育程度的提高,社会自我管理能力的增强,是中国有可能推行社会权力改革的基础。中介组织在连接政府与社会、维护市场经济的秩序以及在提供各种服务等方面发挥着重要的作用。这为中国下一步公共管理社会化以及公共服务市场化的权力改革创造了有利条件。
中国在实行权力改革中的另一个特点是向公民分权,扩大公民在公共行政方面的自主管理权。突出地表现在两个方面:一是在城市大力发展社区组织,推行社区管理,并对城市政府的管理层次、组织结构等进行了一些必要的改革,以更好地适应城市社区管理的需要。二是在农村实行村民自治,用法律的形式将村民自治的管理模式固定下来。目前,中国广大农村的村民自治发展迅猛,并在许多方面已显示出它的巨大作用,如民主推选村干部、推行村务公开、重大决策由村民集体讨论决定、监督村委会干部等。这些变化,都是中国权力改革的一个重要组成部分。
(3)健全和完善法制,推动权力改革的进程。改革开放以来,中国的权力下放与权力改革,是在不断完善和健全民主与法制的框架下进行的,换句话说,这种权力改革的过程和成果,都是在加快立法、坚持依法行政的条件下实现的。这对于中国这样一个缺乏法制传统的国家来说,无疑是非常艰难的过程。这同时也就成为中国权力改革的另一个重要的特征。据资料显示,从1986年到1996年的10年间,仅全国人民代表大会所立的法律、法规等就有200多件,这一数量已大大超过了1949年新中国成立以来前30年立法数量的总和。特别在建立市场经济体制的过程中,围绕市场经济的立法几乎都是过去没有过的。这些法律法规的确立,不仅从整体上大大推动了中国的民主法制进程,而且在政府的权力结构调整以及权力改革中也发挥了重要的作用。比如与政府的权力下放、权力改革密切相关的分税制财税体制的建立、《公司法》、《劳动法》、《合同法》、《消费者权益保护法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》等一大批相关法律的颁布和实施,再加上大量由政府制定的行政法规,都为行政权力改革的顺利进行提供了法律保证。同时也为政府在行使公共权力的过程中坚持依法行政以及公民、社会组织按照法律规定行使自身的监督权、管理权等提供了严格的法律准则。


第二节 世界公共行政的民主范式

1、建立参与型的公共行政决策架构。
“公共决策是对社会公共利益的权威性分配。” [35] 特别是信息化以其无孔不入的渗透力增强着世界的有机联系,全球化的发展趋势使原本看来简单的事情正变得具有全局性、战略性,这一切“时刻都向政治体系提出多种多样的要求”,使当今的时代成为一个“决策时代”。 [36]因此,公民对公共决策的参与就成为民主制行政的逻辑起点和核心内容。
托夫勒在其《前瞻性的民主政治》一书中说,在信息时代,“加快决策的压力猛烈地冲击着日渐增加的环境问题的复杂性和不熟悉,对此必须作出决策。”在这种情况下官僚制运行的结果就是“不堪承受的、决定性的超负荷,简单地说就是政治的未来震荡。”[37]托夫勒认为有两种可能的应对办法:一是设法进一步加强政府这个中心,不断增加越来越多的政治家、官僚、专家与计算机以竭力争取跑在迅速增加的复杂性前面;还有一种办法是通过群策群力,让“下面”或是允许“外围”作出更多的决定,而不是把作出决定的权力集中在已经紧张和乱了套的政府中心。第一种设想几乎是不可能的,因为,人类对外部世界的反应能力毕竟是有限的,再发达的信息系统也无法使公共行政实现完全信息化,何况政府机构的扩张还面临着财政的压力。于是,一种以分权为内容的等级协作和参与制开始打破官僚金字塔。
第一、赋予那些长期被动地执行政策的低层管理者以参与决策权。传统官僚制把行政仅仅作为执行,而纯粹的执行者是没有自主性的,这样既不能调动低层公务员的勤政积极性,又抑制了他们创造性潜能的发挥。分权式决策则主张上层政策制定部门在对下层执行部门保持远距离掌舵的遥控关系的同时,也允许执行部门反过来引寻政策制定部门的决策活动,承担决策咨询的功能。分权式决策的内在逻辑是按照职、权、责相统一的原则,对承担一定职能的下级单位赋予相应的权力,与此同时确立严格的责任监督。这样,一方面是指挥权的下放,另一方面是监督权的加强。权力的分散并未导致失控,反而因为调动了低层管理者的积极性并有强有力的监督作保证,而实现了效率的提高。美国“进步政策研究所”的资深研究员戴维•奥斯本在给克林顿政府开出的“药方”中盛赞了等级分权制的好处:(1)分权的机构比集权的机构有多得多的灵活性。它们对于情况和顾客需要的变化能迅速地作出反应。(2)权力分散的机构比集权的机构更有效率。(3)分权的机构比集权的机构更具有创新精神。(4)分权机构能产生更高的士气,更强的责任感,更高的生产率。[37]
第二、引导公众参与决策,分散公共机构的权力。信息革命在使公共行政进入决策时代的同时,也为公众参与公共决策提供了现实的可能。首先,公共行政系统内部的分权以及层级的偏平化,缩短了公众与政府决策部门的沟通距离(在传统官僚体制下,公众接触到的公务员大多只是执行者的角色而无实质性权力),这样也就增加了公众直接参与公共行政决策的可能性。其次,日益发达的大众传媒和不受时空限制的通讯方式,也使得公众与上层有了直接对话的机会。简言之,信息革命打破了官僚体制下信息不对称的局面,使以信息不对称为基础的等级权力日益失去强制的色彩,平等协商而不是命令式的指挥机构成为公共行政过程的基础。通过对话、协商、公开辩论乃至全民公决渠道把公众纳入公共决策过程已不再是一件观念上难以接受、技术上无法克服的事情。
2、实施程序化的公共行政管理模式。“行政”曾一度被等同于“行政管理”,这反映了公共行政在一定历史阶段主要是以“行政管理”的方式来表现自身的。在现代公共行政中,管理仍然是一个重要部门,它主要是指公共行政部门作为行政主体与公众作为相对人直接发生交互作用的领域。公共管理中的民主是指公民作为相对自主的力量参与到管理过程之中,从而达到参与和制约行政权力的目的。
第一、公共管理过程的程序化。民主如果只是被置于形而上的层面,人类的权利就会被架空。所以,民主不仅要在宪政层面予以权威的规定,而且还必须以看得见的形式在过程层面得以真正地实现。对“看得见”的期待引起了人们对行政程序之民主价值的发掘。如果说人民主权是民主在价值层面的表述,那么这一价值在权力运作过程中得以实现的关键就是确立动态化的民主程序。
民主的可贵尤其表现在程序的正义,美国著名的大法官福兰克•弗特认为:“自由的历史基本上是奉行程序保障的历史。” [38]正是程序决定了法治与恣意人治之间的基本区别。行政程序是行政权力运行时间和空间的表现形式,展示了行政行为连续过程的步骤、方式、形式、时限、顺序等。程序的民主价值就在于它通过法定的形式将公众纳入公共行政过程之中,为公众参与公共行政提供了制度化的渠道,使公众从单纯的管理对象,变为可以通过行政程序制约管理者的参与性力量,从而实现对公共行政的参与。如行政立法程序中的听证制度保证了公民直接参与行政立法;行政制裁的做出须事先听取相对人意见。因此,公共行政过程的程序化在某种意义上正是“现代民主精神的制度化”。[39]让公众作为行政相对方参与到行政权力的行使过程中,赋予公众在行政过程中监督行政权的权利,这样,行政机关在法律上获得“自由裁量权”的同时又处在了公众的监视之下。因此,行政程序与其说是法律对行政的制约,毋宁说它是公众参与行使和制约行政权力的制度保障。通过行政程序使公众参与行政权力的运作,以“社会监督国家”的形式保证监督的有效性,这是行政程序的内在作用机制。现代行政程序主要包括:听证制度,这是行政程序的核心制度,它有利于扩大公共管理中公民一方作为相对人的参与权;申辩和质证制度;说明理由制度;资讯公开制度;通知制度等。行政程序法作为保证公众参与和制约行政权力的制度安排,是二战后随着民主和民权运动的兴起而纷纷在各国建立并发展起来的。以1946年美国制定的《联邦行政程序法》为代表,意大利、西班牙等国也相继制定或重新制定了统一的行政程序法;联邦德国和日本经过多年的努力也分别于1976年和1993年制定并颁布了统一的行政程序法;甚至行政程序法传统一向薄弱的法国也于1976年制定了《行政行为说明理由和改善行政机关和公民关系法》。
第二、公共管理手段的非强制性,即淡化公共管理的命令色彩。非强制性管理手段主要包括行政指导和行政合同。行政程序的兴起实际上也就宣告了以“命令———服从”为特征的管制型政府治理模式的日趋衰微。在政府与公众的关系中,妥协开始取代强制。在公共选择学派看来,妥协反映了民主的精华。于是,行政合同与行政指导作为“漫无节制的市场自由与残酷无情的政府管制之间”的“第三条道路”[40]在战后西方国家得到广泛运用。行政合同是指行政主体为了行使行政职能、实现特定的行政管理目标,而与公民、法人和其他组织,经过协商,相互表示一致所达成的协议,行政合同实际上是一种“管理契约”。行政指导,是指行政主体为适应多变的经济和社会生活的需要,基于国家的法律原则和政策,在行政相对方的同意或协助下,适时灵活地采取非强制手段,以有效地实现行政目的的行为。行政合同与行政指导以其柔和的、富含民主的色彩使公共行政置于“指导———信服”的基础上。
3、推行竞争性的公共行政服务机制。公共服务是行政部门为直接满足公共利益需要而从事的活动,它是公共行政最直接体现其价值取向的领域,在此意义上,公共服务中的民主似乎不应成为观念上的障碍。公共服务中的民主主要以两种方式得以体现:
第一、服务承诺制度。它以提高公共服务水平和公众满意程度为目标,以公民的广泛介入和监督为实现目标的主要手段。政府与公众之间在某种意义上说存在着一种契约关系,在这种契约关系中,公众对政府负有纳税以及遵从公共权力以使其合法化的义务,政府则对公众负有提供其所需要的公共服务的义务,因此,政府对公众的服务承诺就成为这种契约关系的的制度化表现。服务承诺制度主要包括两个方面的内容:一是界定服务承诺的主体资格,一般来说,中央政府和地方政府部门、司法系统、国有事业单位、国有企业尤其是垄断性国有企业必须实行服务。二是规定服务承诺的主要内容,例如制定明确、清晰的服务标准,说明服务的方式,公布服务的信息等。
第二、公众选择机制。“民主的核心是选择”[41]选择本身就是一种实现自主性的过程。在市场经济中,消费者之所以被奉为上帝,关键就在于其能够通过对商品的选择确立自己消费者主权的地位。在公共服务领域确立公众选择机制的意义也就在于,公众作为公共服务的承受者,通过对服务方式和内容的选择达到对服务机构的控制,实现公众主权,进而也就实现了公共行政的民主价值。正如麦迪逊在《联邦党人文集》第51篇所主张的,“每个人的私人利益均是公共权利的监视者”。[42]公众选择机制旨在把竞争引入公共服务领域,打破政府对公共服务的垄断,有利于提高公共服务的效率,实现公共行政的“顾客取向”。这种民主实现机制可以概括为“公众选择———竞争———民主的实现”。所以,公众选择机制的实质在于把市场的激励———约束机制引入公共服务部门中,使公共部门按照私人部门的方式为公众提供服务。对此,各国的具体作法各不相同,但归纳起来,其方式主要有:公对公的竞争,使公共服务由两家以上的公共机构提供。公对私的竞争,让私营企业参与公共服务的提供;私对私,政府对公共服务的供给进行社会招标。
第四章 公共行政的人本因素
第一节 来自行政效率的渴求
1,行政效率的重要性
经济国际化和社会生活的全球化引起了关于部门竞争力的热烈讨论,这种讨论从一国的范围扩展到世界范围。只有在国际环境下竞争,一国经济才能说具有真正的竞争力。因此,公共行政管理就要在其中扮演一个重要的角色。
如果公共行政是有效率的,如果它没有用不必要的官样文章和官僚主义来加重个人和企业的负担,那么它就能为每个国家和地区的经济发展作出积极的贡献,反之,它本身将成为国家发展的一个消极因素。这个观点在芬兰财政部1992年发表的一篇文章中有很好的表述。这篇文章指出:“在经济和社会的国际竞争中,一个表现良好且有效率的公共部门是一个重要的因素,公共部门以多种方式影响着社会发展。在将来,公共部门之间将在怎样更有效率地为工商部门提供稳定的、有利可图的条件方面展开竞争。公共部门给私人部门带来的负担不得危及后者的竞争能力,公共权威不得给个人和企业的创造能力和创新能力设置障碍。公共管理的革新必须按照民众共同认可的目标,促进整体的生产力和社会发展水平的提高。这意味着,不仅让公共管理更富有效率,而且,也是更主要的,要就政府做什么与怎么做等问题提出一套评价方法。”
在公共行政管理中,效率之所以重要,第二个方面的原因在于公共行政管理在当前遇到了诸多难题。这些难题包括:资源的稀缺,捉襟见肘的预算状况等。预算困难存在于每个国家的每个地方,与这些问题相伴的是社会新需求的出现。公民和企业日益需要一种质量更高的公共服务。实际上,他们想要一个花钱更少却能提供更好服务的政府:纳税人不想继续供养一个缺乏效率的政府。
我们可以找出预算紧张的诸多原因:在许多国家,投资基础设施依然很必要;在欧洲,日益老龄化是人口统计学上的一个趋势,这意味着社会保障或健康领域内的公共预算吃紧。在某种程度上,凡此种种的压力产生了这样一个悖论:要用更少的钱和更少的资源来提供更好的服务。
我认为,不能继续运用旧的方式去解决现代公共管理面临的新问题,用过去的方法不可能提供更多的服务。对于新的问题,我们应该寻找创造性的新方法以改进公共服务并把成本—收益观念引入公共服务之中。
2,提高行政效率的趋势,
在七十年代,甚至在八十年代的前半期,公共行政改革所要解决的问题主要集中在资源、结构、人员和设备。改革主要关注的是程序、过程和方法,而不是产出和结果。在八十年代后半期,开始采用一种更多关注公民和社会的新方法。“经合组织”公共管理委员会在1987年出版了一本题为《行政是服务,公众是顾客》的书,在我看来,它在某种程度上是公共管理的一个里程碑。这本书主要描述了包括欧洲国家在内的各国的不同管理方式。在葡萄牙,旨在改进公共部门与民众关系的运动正在蓬勃地展开。“民众第一”是一篇关于葡萄牙行政改革的案例的题目,的确这也是一个促进和指导公共改革并使其赢得了主动权的口号。
这种新战略与新哲学的基础是这样一种观念:公共行政管理只为民众而存在,他们是顾客,服务是政府的本质所在。公共部门应该充分地考虑民众和社会对公共服务的要求和期望,祛除公共行政管理中的僵化与旧势力。在这个问题上,我不可能详尽地列出每个国家在这方面所采取的具体步骤,但是至少有以下共同的基础是可以被认定的:
(1)、透明度和信息。民众必须被告知他们所拥有的权利以及与公共行政管理有关的程序和保障。公务员的地位必须被确认,不确定性必须被排除。
(2)、民众的参与。有关公共行政的一些决定,有时候甚至是意图,应该告知民众、征求他们的意见。
(3)、谦恭有礼。这意味着要以一种温和、热情和帮助的态度来同民众打交道。
(4)、满足民众的需求。要让民众在方便的时刻、通过便利的渠道接近行政运行过程,要废除那些人为的繁文缛节以简化行政程序,缩短政府部门处理问题所花费的时间或所耽误的时间。这样,不仅仅可以改善政府同民众的关系,而且也可以提高成本—收益间的比率。
公共管理改革中的第二个趋势涉及政府的角色和公共行政部门的角色。可以肯定的是,政府必须抵制要做一切事情的诱惑已经成为人们广泛的认识。在民众和社会经济组织能够提供经济的、有效的、高质量的服务的领域,政府必须退出,这样可以重新看到民众和企业创造性的潜力和能量。公共行政的角色应该是为社会提供基本服务和保持社会平衡,而不仅仅是生产并提供服务,这种观念应该予以提倡。这一概念的提出可以在现有的公共消费的经济约束下改进行政质量。
尽管政府退出已经成为一场广泛的运动,但是我个人认为,对政府如何退出目前还缺乏详尽的评估。在缺乏详尽评估的情况下,当我们处理那些与政府退出相关的问题时,应该采用一种渐进的或实验的方式。需要掌握这方面的主动权,以便控制那些新出现的问题;应该发展那些保护民众免受权力滥用和政府失败之苦的机制。
公共管理改革的第三个趋势是关于分权问题的,这种权力分散趋势几乎涵盖了所有的管理活动以及人力资源、财政管理和物资设备管理,等等。其中任何一个问题都值得开一次研讨会或写一本书。所以,在这里我不打算阐述所有的问题,我只想强调以下的内容:
分权以及与之相随的灵活性是改革中常见的现象。一些国家已经把政策的制定机构同政策的执行机构分立开来,并赋予后者必要的权威和推行政策的能力。另有一些国家则倾向一种扁平的组织结构,赋予中介性机构更多的权力。分权被证明是提高行政效率的有效途径,而且这种方法还能唤起对民众权利更多的关心。公民间的平等和机会平等要与分权同时进行,此外,避免群龙无首、加强不同行政层级的合作同样是必不可少的。
公共行政改革的第四个趋势与人力资源管理问题有关。人力资源管理是行政改革取得成功的关键因素之一,这一点没有人能够否认。人力资源管理问题引起了普遍的关注,因为人们知道,调动人员的积极性对成功地实现变革是绝对重要的。实际上,许多制度都是这样设计的,以使晋升、工资的水平和工资的增长变得容易实行。而在过去,这些政策通常等同于公务员职位的自动轮换和晋升,结果它们引来了相当多的批评,而且也面临着预算方面的难题。有没有一种能够把激励与财政困难调和起来的政策?我认为,无论是对政策制定者来说还是对人事部门的领导人来说,这都是一个最具挑战性的问题。如果预算紧张到难以提供看得见摸得着的利益,那么决策者就得去寻求解决问题的新途径。预算压力越大,解决问题的新方法就应越加富有创造性。在我看来,人力资源应当引起我们最多的关注。
可以降低问题的难度的一个引人瞩目的方法是,对于那些能够最大限度给一个人的职业生涯带来满足和激励的工作任务,要让他们自主去完成。为了保持职业生活和个人生活更和谐,必须采用一些有价值的新方式,如增强工作时间的弹性、激励个人与组织完成更多的任务,等。所有这些要求那些改革的设计者和执行者在计划阶段要有一个通盘的考虑。
团队精神也是对人事管理一个挑战。在当今社会,职业不再是一成不变的。我越来越倾向于把工作场所看作是承担不同任务的团队合作共事的新型系统,在这个系统里,工作和职业之间的界限不再是泾渭分明的。
这些新的趋向当然会给政策制定者提出一些新的挑战,而且它会导致公务员制度及公务员管理的格局发生必要的变化。


第二节 改革中的领导
1,指导和推行改革的战略。
在指导和推行改革战略这一部分将重点谈两个方面的问题。(1)、如前文所说,现在大多数行政改革都非常关注公民以及政府和民众之间的关系问题。无论改革是从哪一方面入手,也不论改革获得了何种政治支持,绝大多数改革都基于这样一个观念,即只有当公共服务的提高成为一种现实的时候,人们才会以一种赞许的眼光来看政府和公共行政。客观现实要求在行政文化和公务员心理上发生根本性的变化。在这个过程中,无论是政治领导者、政策制定者、社会、经济组织,还是公务人员,都要参与进来,发挥作用。吸引所有这些人参与进来,对于公共服务的提高是重要的。(2)、第二点主要是针对一些学者所提出的激进改革的问题。对于这种改革观,我倾向于认为,改革是一个复杂的、内容丰富的变化的过程。公共部门的“顾客”即民众和企业等不同群体的参与改革是必要的。但是,考虑到公共行政当前面临着大量的社会问题和需求,不要奢望在一个改革过程中能同时解决范围如此之广泛的问题。所以尽管看起来激进的改革方式是一种最好的选择,但实际上,应选择一些将促进变革和对其它相关领域有影响的关键问题作为改革突破口,来快速地推进改革,这个思路是曾担任欧洲行政学院的教授雅柯兹尔•德罗尔(YehezkelDror)提出的。
2,改革中的领导作用。
在这一部分我将特别关注以下的几个方面:首先,在公共管理改革中,如果你想实施一个计划,政治上的领导和支持是必不可少的。要使政府中不同部门之间的合作成为现实就离不开高层政治人物的参与和支持。
其次,专家群体是很必要的。他们的作用体现在多个方面:能为政治家提供信息以推行改革;能激励和促成不同部门之间的合作与交流;能协调不同的意见,保持计划的一致性;最后还可以对结果进行评估。要达到这些目标,高级管理者无疑在这些方面要扮演重要的角色。
最后,我曾提到过分权这一主题。为了保证不同领域的政策一致性,保证领导者有能力控制和执行改革计划,避免多头领导,分权必须辅之以不同层级的行政部门的协调和配合。
事实上,这三个方面主要指提高效率的几种不同的方法。
3,现代化对高级行政管理者的影响。
在一个全球化步伐加快的时代,我们需要一个“灵敏”的政府(Agilestate)去满足公民的需求。传统的以公务员为中心的价值观念和科层体制已不适应这个社会日新月异的变化和时代的速猛发展。无论是在公共组织还是在公共服务方面,不得不引入新的模式和方法;无论是在组织结构上还是在管理上,在今天都受到了分权方式的强烈影响。现代的从业人员扮演着全新的角色:作为人力资源部门的经理,他们不得不采用新的管理方法;他们更注重结果而不是象以前那样强调过程;他们必须被赋予更大的权力;他们不得不更富有责任心;他们不得不接受变化并控制变化。另一方面,分权要求一种新的公共服务方式,它同时兼备传统和现代的组织特长,这就使得公共服务领域内的分裂和分散成为一种实实在在的危险。“经合组织”的一本书写道:
“政府分权最关键的问题是,导致了对政府行为的破碎化和缺乏凝聚力的密切关注。需要考虑在不侵犯地方政府自由的前提下,怎样成功的保证中央协调和中央需求;此外,还得考虑权力下放的幅度。”[43] 
为了避免分裂的危险,在公共服务领域兴起了一股新的趋势,其目的是为了建立起一种新的、一体化的、高质量的和负责的公务员队伍。法国国立行政学院(ENA)的培训模式被证明为是一种能建立一支团结的高级公务员队伍的有效途径,在英国和荷兰,这一模式获得了广泛的支持并付诸实施。高级公务员是一个关键性的群体,这个群体是流动的但保持一定的稳定性和连续性,他们被认为是公共服务中最高价值的体现者和公共行政伦理的遵循者。职业制度和人事管理正在接受“灵敏政府”的理念。
欧洲行政学院的日常工作是进行人力资源的培训与开发,为那些学习型组织和个人提供学习和终身学习的机会。通过培训和发展,可以让决策者获得范围广泛的资源、方式和方法,通过它们,政策的制定者能够提高管理组织的能力,并且使这种能力保持在一个可以接受的水平或是使之得到更大的发展。培训和发展,是一个宽广的概念,它不仅包括培训活动,而且还包含着许多不同的内容,象自我教育和发展、实际的操作、协作、经验交流、网际沟通等等。从这个意义上说,培训和发展不仅仅是培训机构的事情,它同样是政策制定者、管理者甚至是个人自己的事情。
在前面论述的基础上,我将强调以下各不相同但又相互联系的观点。
培训通常被认为是一种非常昂贵的活动,并且由于预算的限制,为培训而筹措资金也变得困难重重。正是因为我们是在预算困难的情况下开展工作,所以培训应该被看作一种投资而不是一种成本。实际上,在这方面的一点点投资能够获得巨大的收益,即效果更好的公共服务。
另外,应该用一种长远的眼光来看待培训。培训应该是一个连续不断的、系统的提高人的管理能力的过程,而不是一种一劳永逸的行为。在葡萄牙,提出了一项直到2000年的、同行政改革目标和策略紧密相连的、全国性的培训计划,它体现了这种培训理念。
实际上,培训回应了这个正在变化的世界。培训为人们准备了所要学习的内容,学会学习应该成为一种目标。知识不再是一成不变的,它本身在不断地发展和更新;环境也不再是一成不变的。培训者应该有一种观念,即培训必须使人们能适应新的环境和情况。冲突不可避免,但是冲突能够被理解,培训应该使人们把冲突当作学习过程的一部分,要注意发挥它的积极作用,从而有助于解决新的问题。
培训帮助人们适应了新的信息社会,它不仅更新了知识,而且为我们内在的智力活动提供了新的信息方式;培训也为我们在工作岗位上充分发挥自己的创造力提供了新的空间,这种创造力的限度到现在还是一个未知数。
培训为人们应对风险作好了准备,这样就减少了未来的不确定性和降低了人们的焦虑感。培训为良好的组织文化和伦理道德的交流提供了一个媒介。文化或道德伦理通过一个组织以正式或非正式的方式得到传播,它们要么发挥着积极的作用,要么起着阻碍的作用。
实际上,对大多数的问题,培训都可以提供丰富和多样的解答方案。培训通过多种方式给新的公共服务提供解答方案,如在公共服务的提供过程中增强合作观念;对诸如使命、平等和公正等价值观的关注;对以民众为中心的责任和自治的强调,注重弹性管理和绩效评估等等。
学习和培训给变革和管理变革提供了答案。适应变化的情况,同时也创造活力和动力,这是一个辨证的过程。通过培训,人们就能够处理突发的问题。
3,结论。
实际上,当我们在谈论人的潜能变化过程时,这同时意味着在谈论变化与改革的主题。正是因为人,发展的过程才变得矛盾重重。我们期望人去保持稳定性和连续性,期望他们去创新并推动变革,希望他们学习、并学会怎么学习与接受教育,希望他们去冒险、积极影响未来并减少不确定性。其实,人的能力既是一个微观世界,又是一个广阔的宇宙空间,所有不同的因素在这里连续不断地运动着。
人的潜能是无限的,这种信念深留在一个学习型的组织和社会里。高级行政管理人员在一个变化和发展的时代里是推动社会发展的关键性人物。

结语   从生态的角度看公共行政改革

从生态学的角度来阐释和研究行政行为,为公共行政学的理论创新寻找方法论基础,还仅仅是新近才开始的。美国哈佛大学教授高斯在1947年首次提出了行政生态学的概念,指出在生态学的理论范式与行政运行其中的由相关因素组成的系统环境有很大的学理上的相似性和可比性,因此在行政学的理论研究中,完全可以借用生物界的生态理论和名词,以此来为公共行政学的理论发展寻找新的源生点。[44]从高斯教授的思想框架中,我们可以进一步引伸出生态行政的理论内涵,即运用生态理论研究一个国家的行政制度和行政行为时,不能只从行政本身作孤立的、静止的描述和比较,而必须跟上公共行政发展的步调,了解影响它的各相关因素,厘清其与周围环境的相互关系,因为在任何一个国家中,社会的各方面如经济、政治、行政、文化等不但多少都有自己的范围,而且它们往往是交织在一起,彼此紧密地相互影响着,这也必然决定了人们在研究公共行政的实质真实地表述出来。但遗憾的是高斯教授的理论并没有得到当时行政学家们的重视,直到60年代以后,美国著名的行政学家里格斯在高斯原有的理论基础上进一步发展和完善了行政生态理论,他将行政制度比作是生态学中的生命有机体,把社会视为其生存的环境,指出只要通过指证、形成和改变行政制度的周围条件,掌握影响行政制度运行的各种力量及其能动性的限度,并依据其发挥作用的相关程度把它们加以排列,便可以获得对官僚政体和其他社会制度的全面、准确的认识和理解。[44]从高斯到里格斯的理论演化的思想脉络中,不难看出行政生态学的要义和精髓,即当要考察一个国家的公共行政,了解一个社会的行政行为时,必须要跳出行政本身的范畴,而从行政行为发生的社会结构及塑造该行政的生态背景中去了解公共行政与其环境的关系,这样公共行政学的发展才能不有失偏颇,发挥理论在行政实践中的科学指导作用。


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[15]理查德D•宾厄姆著,九洲译:《美国地方政府的管理———实践中的公共行政》,北京大学出版社1997年版第178页。
[16]Chandler,RalphClark:“AGuidetoEthicsforPublicServants“inPerry,JamesL(ed)(1990),HandbookofPublieAdministrationp609-610
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[18]理查德D•宾厄姆著,九洲译:《美国地方政府的管理———实践中的公共行政》,北京大学出版社1997年版第179页。
[19]理查德D•宾厄姆著,九洲泽:《美国地方政府的管理———实践中的公共行政》,北京大学出版社1997年版第179页。
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[24]周志忍:《公共悖论及其理论阐释》,载《政治学研究》1999年第2期。
[25]R•J•斯蒂尔曼编著,李方等译:《公共行政学》中国社会科学出版社1989年版第430页。
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[28]R•J•斯蒂尔曼编著,李方等译:《公共行政学》中国社会科学出版社1989年版第419页。
[29]周志忍:《公共悖论及其理论阐释》,载《政治学研究》1999年第2期
[30]周志忍主编:《当代国外行政改革比较研究》,国家行政学院出版社1999年版第216页。
[31]关于公共部门生产特点。请参见查尔斯•沃尔夫著,谢旭译:《市场或政府》,中国发展出版社1994年版;周志忍:《公共悖论及其理论阐释》,载《政治学研究》1999年第2期以及马骏:《公共行政中的“生产理论”》,载《武汉大学学报(哲社版)》1997年第3期。
[32]理查德D•宾厄姆著,九洲泽:《美国地方政府的管理———实践中的公共行政》,北京大学出版社1997年版第182页。
[33]理查德D•宾厄姆著,九洲译:《美国地方政府的管理———实践中的公共行政》,北京出版社1997年版第183页。
[34]毛寿龙:《治道变革:90年代西方政府发展的新趋向》,载《北京行政学院学报》1999年第1期。
[35]陈庆云:《公共政策分析》, ,中国经济出版社,1996年版。第4页   
[36]王沪宁:《比较政治分析》,上海人民出版社,1987年版。第139页,      
[37]戴维•奥斯本:《改革政府》,上海译文出版社,1996年版。第234页、第235—236页,  
[38]转引自皮纯协:《论行政公开与反腐倡廉》,载丁张生:《法治问题研究》,法律出版社,1998年。    
[39]罗豪才:《现代行政法的平衡理论》,北京大学出版社,1997年版。第47—48页,    
[40]郭润生等:《论行政指导》,中国政法大学出版社,1999年版。第168页,   
[41][美]科恩:《论民主》,商务印书馆,1988年版。第39页,  
[42] 转引自文森特•奥斯特罗姆:《美国公共行政的思想危机》,第162页,上海三联书店,1999年版。
[43]“变革中的政府———经合组织国家的公共管理改革”,经合组织1995年,第29页。
[44]彭文显:《行政生态学》,台湾三民书局有限公司出版社1988年版,第1、18、页。


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