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论依法行政的现状与对策

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论依法行政的现状与对策
摘要:依法行政是一个有着丰富内涵的法学课题,在当代社会它已成为学界讨论的热点,同时也是行政现实的一个主要追求。随着改革开放的深入,新旧经济体制在碰撞和磨合中出现了一些新矛盾,如人生定位、价值取向等等,无时无刻不在全社会迷浸渗透,有时甚至是十分突出和激烈的。加上中国几千年的封建“人治”社会形成的惯性,解放后长期实行计划经济造成法律欠帐的空档等,使依法行政过程存在着许多问题。在针对现状所采取的对策方面,行政观念变革是依法行政的前提条件,利益一制度系统的变革是克服违法行政的根本保障,有效监督是依法行政的保障。
关键词:依法行政;内涵;现状;对策
要落实依法治国的基本方略,依法行政是其核心和关键。19%年2月8日,江泽民同志在中共中央举办的法制讲座上强调:“干部依法决策,依法行政是依法治国的基础”。在十五大报告中,他又明确要求:“一切政府机关都必须依法行政。”各级行政机关的依法行政本身就是体现党的执政地位和执政作用的重要方面。一方面,由于行政机关作为国家权力机关的执行机关,在依法治国中,担负着最大量的、最重要的管理国家事务和经济、文化、社会事务的任务,百分之八十的法律实施任务要靠行政机关去完成;另一方面,由于行政权的广泛运用,必然最经常、最密切地影响社会公共利益和公民个人利益,影响执政党、国家政权同广大人民群众的关系,事关有中国特色社会主义事业的兴衰成败。因此,依法行政在很大程度上对依法治国的基本方略的实现具有决定性的意义。可以说,没有行政机关的依法行政,依法治国就失去了最重要的支柱。
    正因为如此,地方各级行政机关及其广大公务员作为依法行政的主体,是法律的具体实施者,他们依法行政的状况最直接影响着执政党、国家政权与广大人民群众的关系。因此,清醒地认识目前地方各级行政机关依法行政的现状,认真地研究探索依法行政措施,有着十分重要的意义。

一、依法行政的具体内涵
    罗豪才教授主编的《行政法学》把行政法原则分解为行政合法性原则、行政合理性原则和行政应急性原则,并把合法性原则(依法行政)分解为四个要求:1、任何行政职权都必须基于法律的授予才能存在;2、任何行政职权的行使都依据法律、遵守法律;3、任何行政权的授予、委托机器运用都必须具有法律依据、符合法律要点;4、任何违反上述要求的行政活动非经事后法律认可,均应宣告无效。因此,依法行政,要求一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照法律的规定,在法定职权范围内,充分行使管理国家和社会事务的行政职能,作到既不失职,又不越权,更不能非法侵犯公民的合法权益。法律是行政机关据以活动的准则,是公民对行政机关活动评判的标准和行政机关违法并造成对公民损害时实行救济的依据。依法行政要求行政机关坚持法律至上的原则,在宪法和法律的范围内行使行政权力和承担责任,以实现管理国家的职能,保护公民合法权益。
      1、依法行政是权利和义务的统一
    依法行政是行政主体依照法律法规行使行政权力的行为。所谓行政权力,是国家行政机关管理内政、外交的权力,即各级行政机关依照国家法律和国家权力机关的授权行使管理国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项行政事务的权力。行政主体行使的行政权是以法律的授权为基础的,是行政主体享有的权利(一般称行政职权,简称行政权),同时也是行政主体承担的义务(一般称行政职责),是权利与义务的统一,职权和职责的统一。为什么这样说呢?法律上的权利,是指法律规范所规定的、法律关系主体所享有的作出某种行为的可能性,它表现为享有权利的人有权自己作出或要求他人作出一定的行为。而法律义务是指法律规范所规定的、法律关系主体所承担的作出某种行为的必要性或责任,它表现为负有义务的人必须按照有权人的要求作出或抑制一定的行为。分析行政主体行使的行政权,对相对人来说,行政主体有权自己作出或要求相对人作出一定行为,这说明行政权是一种权利;而对国家来说,行政主体必须作出或抑制一定行为,这说明行政权是一种义务。如征收关税和进口环节增值税既是海关的权利,也是海关的义务,海关既是权利主体又是义务主体。行政权权利与义务的同一性、双重性,是行政权与民事权利的重要区别。民事权利与民事义务的界限分明,民事权利可以由民事主体自由决定是否放弃、转让,而行政权不能放弃,不能擅自转让,
行政主体放弃或擅自转让行政权的行为是行政失职行为。如海关放弃查验权时,就意味着失职,意味着要受到法律的追究。依法行政是行政权的依法行使,行政权权利与义务的双重性延伸到它的行使,决定了依法行政是权利与义务的统一体,是一个问题的两个方面,其中,权利是基础,义务是核心。国家为了实现其行政管理目标,必须赋予行政主体一定的职权,否则行政主体无法承担管理国家的义务,因此权利是基础,是实现义务的前提条件。同时,权利的设定和行使,是以如何更好地实现义务为目的的,所以义务是核心。
    由于在现实生活中,国家的行政管理更多地体现为一种权利,而且行政权在行使过程中具有扩张和滥用的顽强倾向,对公民权利的合法行使具有造成损害的可能性和现实性,再加上受我国几千年“人治”思想的影响,行政主体依法行政的观念淡薄,法律知识贫乏,因而,在依法治国的征途上,应该强调和突出卫依法行政的核心”,即依法行政是行政机关的义务,是必须为,而不是可以为。许多机关工作中存在着卫门难进、脸难看、话难听、事难办”的衙门作风,存在着吃拿卡要,以权谋私,滥用职权等违法乱纪现象,究其原因,表面上看,是工作作风问题,是法制观念问题,深层次分析,就是只认识到了手中握有的行政权是权利,而没有认识到或者是不愿认识到权利的另一方面是义务。在对公务员进行依法行政的教育和培训时,就要灌输权利和义务统一的观点,强调义务,培养职责意识。
2、依法行政是实体和程序的统一
    我国长期以来在立法上是重实体,轻程序。立法时主要是从行政主体的角度考虑如何加强行政管理,如何更方便行政管理,而对行政权行使的方式、条件,行政权行使过程中相对人权利的保护等方面考虑得很少。现在这种状况得到一定的改变,如《治安管理处罚条例》、《企业法人登记管理条例》、《行政处罚条例》、《行政复议法》等的颁布实施,标志着我国行政程序立法开始受到重视,但这还远远不够,我国目前尚无调整行政主体整个行政活动的统一的行政程序法典,行政法规多是程序法和实体法合一。重实体轻程序,立法上如此,执法上更是严重,行政执法中不按照法定程序进行而侵犯相对人合法权益的事例时有发生。从实体和程序统一方面分析依法行政,它包括两层含义,一是行政主体要在法律授权范围内行使行政权;二是行政主体要按照法律规定的方式、方法行使行政权,行政主体行为的实现都表现为一定的过程,要经过一定的程序,并有与该行为性质相适应的程序要求。在《行政复议法》和《行政诉讼法》中,都有因程序不合法而认定行政行为违法的规定。许多执法人员目前对依法行政中的卫实体上依法”认识得比较清楚,而对卫程序上要依法”就认识得比较模糊。比较有代表性的观点认为,行政程序会束缚我们的手脚,影响和妨碍行政效率的提高。从表面上看,行政程序的法制化是会给行政主体行使职权增加步骤和方式,从而妨碍了行政效率的提高。但客观效果恰恰相反,如果没有法定程序的限制,从形式上看确实可以起到提高行政效率的作用,但由于这种无程序限制的任意性往往为滥用职权、以权谋私提供条件,其结果只能导致行政管理秩序的混乱,严重制约行政效率的提高。另一方面,行政程序都是经验与理性的结合,经过总结、比较和筛选保留的最佳手段,能迅速达到行政目的,如时效制度、简易程序、格式化行政程序、行政行为顺序性和紧急处置行政程序都体现了行政效率的要求,以提高行政效率为目的。因而,对依法行政内涵的理解,要特别注意对依法定程序行政的理解,在工作中要强调依法定程序行政。
3、依法行政是法律和政策的统一
依法行政和依政策行政应该有机地结合起来。首先,要强调依法办事,依法行使权力,维护法的权威。法的强制性、规范性和可操作性是政策所不能比拟的。行政行为应严格按照法律的规定实施,不能与法律规定相抵触。其次,要用政策来指导执法活动。法律和政策在本质上是不矛盾的,政策是法律的先导,是法律的灵魂,法律是政策的具体化、成熟化。与法律相比,政策具有更强的适应性,在它的指导下,能使行政行为随时适应时势变化的需要。但是,政策作用的发挥,要以政策自身符合法律法规的立法目的、立法宗旨为条件,否则,政策自身违法,就不能作为依法行政的依据。另外,在依政策办事时,仍要注意按照法定程序进行。最后,要明确依法和依政策的主次关系。由于法律局限性的存在,导致依法律行政和依政策行政的并存,但并存并不等于并重,也不等于政策与法律二元化。依法治国的基本国策决定了依法是第一位的,依政策是第二位的。
4、依法行政是合法性、合理性和正义性的统一
此外,法律的制定和执行要体现正义的要求,合法性原则和合理性原则也包含了正义的内容,依法行政要坚持正义性,这是新时期依法行政新的内涵。正义性原则包括公正、公平、公开等要求,体现了一种价值取向。1、公正要求。公正是人类社会的普遍要求,因而也就成为法的一般原则。海关关税税则归类时实行的卫就低不就高”的原则体现的就是一种公正。另外,由于海关行政管理的相对人对海关有关政策法规认识肤浅,了解得不够,因此在办理具体海关业务时,很难找到最适合于自己,最有利于自己的政策法规,相反,海关作为国家设在进出境环节的监督管理机关,对这方面的政策法规很熟悉,是专家,海关应该也能够为相对人出谋划策,找出并适用最适合于、最有利于相对人情形的政策法规,使相对人获得他本来应该得到的利益。如某大学同一香港公司合资举办一所电视电影学校,该学校教学所需的摄影机、录像机等设备,按照国务院37号文件的规定,这些设备都在不能享受免税待遇之列,但按照《科学研究和教学用品免征进口税收暂行规定》的规定,这些设备如果由该大学进口,则可享受免税待遇。
可见,适用不同的政策法规,其效果有天壤之别。在合法的前提下,海关应该遵循公正要求适用最有利于相对人的法律,这是依法行政的要求,是海关的义务和责任,而不是某些关员所认为的是给予企业的恩惠。2、公平要求。这是五法律面前人人平等”的宪法原则在法律适用上的具体体现。对行政机关来说,行政行为无论是赋予权利还是设定义务都应一视同仁,而不应有任何偏见和歧视,应平等地对待所有行政相对人。当然,我们不否认法律本身根据社会发展的需要对不同对象有不同的规定,这一点在宪法中作了明确界定:法律面前人人平等只是在法律适用这一层面上,不包括在法律制定上人人平等。行政机关的行政行为,就是执行法律、适用法律的行为,依法行政就要求卫法律面前人人平等”,要求公平。海关在原来的执法过程中,对大型企业、国有企业开绿灯,搞变通,对小企业、私营企业却是丁是丁、卯是卯;对熟人、关系人执行法律规定幅度内的下限,对不经常来走动的人执行的是上限—这就是不公平,这就不是依法行政。强调依法行政的公平要求,与目前海关采取的支持大中型企业的发展,支持地方经济建设的措施并不矛盾,因为依法行政、公平行政能为所有的相对人创造一个公平竞争的环境,避免许多人为因素,这是对企业最大的支持,最好的服务。3、公开要求。行政主体的行政行为,除法律明文规定的以外,必须一律公开,这是社会主义民主的要求,也是促进行政主体依法行政的有效手段。行政行为公开,首先就要求行政法规公开,未经公开的不能作为法律依据;其次,要求行政主体在进行行政处理时,必须把程序、依据、结果公开,并告知被处理者救济的权利及方式(包括申请复议、向法院起诉或申诉);最后,要求行政主体在相对人向其了解有关行政行为的依据和程序时必须进行解释和告知。在这个问题上,要注意不能以未公开的内部文件作为执法依据,不能搞暗箱操作,不能认为告知相对人执法的程序和依据是多此一举,更不能认为相对人没有了解的必要。

二、依法行政的现状
    依法行政是在行政的各个方面、各个环节上实行法治,这是社会主义法制的基本原则和方面。依法行政通常包括以下方面:①行政权的作用不得与法律相抵触;②没有法律依据,不得使人民承担义务,不得侵害人民的权利;③没有法律依据,不得免除特定人应负的义务,不得为特定人设定权利;④在法律听任行政作出自由裁量的场合,其决定不得超过法律规定的范围和界限。行政机关有违法或不当行为,对公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,当事人有权申请复议或直接向人民法院起诉,通过行政复议程序和行政诉讼程序纠正其违法或不当行为,并对造成的损害予以行政赔偿。
    目前,依法行政面临着诸多困惑:
    1.行政立法方面的困惑—无法可依与有法难依共存
    立法即法律创制或者形成过程,是依法治国的基础环节。改革开放以来,虽然我国的立法工作有了长足的进步,但是行政立法还不具备制定行政法典的条件。目前,行政行为的依据散见于宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例与单行条例以及部门规章、地方规章等规范性文件和决议、决定、命令中,由于这些依据的制定机关不同、适用范围不同、效力不同,其本身不能形成一个有机整体,往往会出现漏洞或矛盾,导致无法可依与有法难依共存的局面。主要表现有:其一,立法空白或不配套。行政法体系不论多么健全、完善,都不可能穷尽行政管理事项并对之全部作出周密的规定。因此,对尚未规范的行为,是采取“法不禁止即自由”还是“法未许可皆禁止”来处理,结果是大相径庭的。(行政处罚法》已实施三年多了,但由于缺少配套的(行政许可法),导致行政执法中的“行政许可”频频向人们敲响了替钟。其二,立法冲突或撞车。由于立法时间上的前后交错及部门利益的冲突,下位法与上位法之间、同位法之间的冲撞时有发生。而立法机关又未能及时进行统一协调,只简单地以单行条例补充,结果旧的矛盾未能及时解决,又引发了一系列新的矛盾。其三,立法重复或违法。各级行政机关为了方便行使职权,纷纷出台法规、规章、决定、命令,重复立法甚至越权立法的情况时有发生,并往往与现行宪法和法律相抵触,使部门扩张主义、地方保护主义有隙可钻。    此外,对正在逐步健全中的我国行政法来说,自由裁量权问题显得尤为突出。例如:处罚,有的法律只规定“给予处罚”,是人身罚、财产罚还是行为罚不明确;又如罚款,有的只规定“给予罚款”,没有幅度,有的幅度从几十元到几万元,幅度过大。这些使得行政工作人员难以作出合理、适当的选择,也难以避免显失公正。
    2.行政执法方面的困惑—有法不依与执法不严同在
    随着政治体制改革中政府职能的转变,依法行政、用法律手段调节经济和其他领域的活
动,将逐渐成为政府机关活动的主要形式,行政执法必将成为政府机关的主要工作任务。行政执法活动具有多样性、广泛性,对社会生活干预的直接性等特点。在我国法律体系中,据估算约有80%以上的法律、法规是由行政执法机关执行的,因而在整个执法活动中,行政执法处于举足轻重的地位。
    合法性应是国家行政机关执法活动的最高准则。一切行政活动都必须依法而行、严格执
法,做到有法必依、执法必严。法律不是花瓶,它必须在实际生活中得以实现。在行政活动中,如果只是将法律作为一种象征或摆设,凭个人的好恶取舍,法律就会成为一纸空文,依法行政就难以实现,依法治国也无从谈起。这种做法,不仅会损害法律的权威性,而且会使人们对法律的信任程度降低。
    事实上,目前在行政执法中有法不依和执法不严的现象还非常突出,相当一部分行政管理领域的法律、法规、规章没有得到很好的实施,执法不严、放任自流、放弃法定执法职责的现象在许多领域存在。有的行政执法机关和领导干部自恃特殊,把自己置于法律之上或法律之外,以言代法,以权压法、越权执法、以罚代刑、滥施处罚的现象并不鲜见;乱罚款、乱收费、乱摊派已经成为尖锐的社会问题;行政执法部门之间职责不清,互相扯皮,有的互相推诱,有的在执法过程中采取“上有政策,下有对策”,搞地方保护主义、分散主义、自由主义、部门本位主义,奉行“经济要上,法律要让,红灯要敢闯”,“关系是第一生产力”、“有权不用过期作废”等等。这些既不合法也不合理,更是不能容忍的执法现状,广大群众反映十分强烈,并已经带来了非常严重的后果,给国家和人民造成了巨大损失。
    3司法制约方面的困惑—违法不究与违法难究并行
    在我国,一切权力都属于人民。人民为了治理好自己的国家,需要通过合理分工的各级国家机关来行使权力。每个行政机关的权限应经过合理配置,其权限都必须是特定的、受限制的。权力只有受到制约才能真正保障权力的正当行使,对行政权力实行有效的制衡,是保障依法行政的重要内容。
    行政机关是国家机关中对经济和社会发展影响最大、与公民关系最密切,因而也是权力最大、机构最多、人数最众的一个部门。行政机关在发挥其行政职能时,与公民、法人之间常常要形成管理者与被管理者之间的关系,此种关系是一种命令与服从的关系。行政机关发布行政命令、拟订规章等规范性文件、解释行政法规等,都被认为是行政权的行使,而作为被管理者的公民、法人必须服从。人们所谓的“权大于法”,很大程度上就是指行政权力大于法律、行政权力不受法律的制约,这显然是与法治的原则背道而驰的。行政机关握有强大的行政权力,尤其是在我们这个具有官本位思想传统的社会,崇尚权力比限制权力的观念在社会更为流行。如果行政机关不能严格遵守法律,则其行政权力将很难受到限制。实践中出现的“权钱交易”、“权权交易”、滥用权力等现象,都是因为制约机制没有发挥作用,违法不究己司空见惯。在行政执法中,由于行政机关拥有较大的自由裁量权,滥用权力的现象时有发生,加之“官官相护”,使制约流于形式,违法难究也是不言的现实。尽管《行政诉讼法》是我国第一部民告官的法律,但是,人民法院的来信来访登记薄显示:属于行政纠纷的占整个接待人次的巧%左右,法院受理的行政案件更是微乎其微,而且在行政诉讼案件审结中撤销率低于维持率,维持、撤销率又低于撤诉率,撤诉案件中,正常撤诉又低于非正常撤诉。其中相当一部分不是自愿而是迫于被告的某种压力或利诱而撤诉的(见(人民法院报》1993年10月15日)。由此可见,由于有了权力这个坚强的后盾,行政机关及其工作人员的违法行为不能受到应有的制裁,从而使老百姓无法理解“法律面前人人平等”,长此以往,就可能引发甚至激化社会矛盾。

三、依法行政的对策
    制定依法行政的对策绝不能仅仅从社会的某个层面着手,而必须从整个社会全方位治理,除了第三部分所述的四项主要原则外,根据依法行政的观念、体制和现实利益方面的原因,要有针对性地从观念系统、利益一制度系统和组织系统三子系统依法行政。
    1,、行政观念变革是依法行政的前提条件
    要克服观念障碍,必须从行政机关和管理相对人两方面着手。从行政机关讲,基础工作应提高公务员素质,除此之外还应做到:第一,转变行政方式观念。即摒弃行政人治观念,树立行政法治观念。我国正致力于发展市场经济,改革的方向是确立市场经济秩序,因此,对市场经济具有重大干预能力的行政机关应严格树立依法行政的精神,摒弃行政过程中的长官意志观念,杜绝在实际执法中普遍存在的:黑头(法律)不如红头(文件)、红头不如白头(内部传阅文件)、白头不如笔头(领导批示)、笔头不如口头(领导口头指示)的观念。第二,转变行政价值观念。传统的行政价值观强调行政命令,从而使行政机关与管理相对人之间只有命令和服从的单向关系。市场经济要求以小政府、大社会的局面来支持其发展。为此,行政机关应树立服务于市场经济的观念。行政机关的权力来自人民,来自社会,因此,权力的运行价值必须有利于人民和社会。只有树立这种观念,才能确保依法行政。
    从管理相对人方面看,一方面,在普及文化教育,提高公民素质,树立现代法律观念,推广法治意识的同时,应特别强调其监督意识的确立。在对国家权力的一切监督体系中,最有效最深远的是来自群众和社会的监督,尤其对与群众和社会日常生活来说关系甚大的行政权力的运行,如果没有群众和社会的监督,而仅靠国家专门监督机关的监督,往往是很难实现监督目的的。另一方面,要真正确立管理相对人的法制精神,就必须树立公民、法人及其他社会组织的自主自救意识,克服长期以来公民、法人和其他社会组织对行政机关的依附意识。只有社会主体具有强烈的自主意识,才能真正具备监督行政的能力,否则,社会主体对行政机关的依附,无法使其对行政活动进行有效和自觉的监督。
2、利益一制度系统的变革是克服违法行政的根本保障
不论是行政机关还是管理相对人,都有着一定的利益要求,当他们间的利益需求愈益倾向于对方时,违法行政的可能性便增大。反之,当其利益要求主要靠自己的创造和劳动得到满足时,则法并行政的可能性较小。为此,在制度和实践中,应注重对利益系统根据市场经济的原则确定。
(1)、建立和中国国情相应的公务员高薪制、廉政制、回避制、监督制
  对行政机关而言,一方面国家应保障行政经费的落实,应建立和中国国情相应的公务员高薪制度和廉政制度,制定公务员工资法、廉政法等,从而使公务员免去生活之忧,使其不廉承责。高薪养廉,这是用表面的卫奢侈”换来的实际的公正,也是国外法治国行之有效的治吏方式。长期以来,我国否认高薪养廉的社会功效,并在观念上把它同官主民辅联系起来,于是推行了几十年公务员低薪制,其结果却是人们始料未及的书低薪养奸”。另一方面,应切实推行公务员制度建设,通过考试和考绩的平等竟争,录用和提拔行政人员,这一制度不但有利于保障社会公正,而且有利于确保国家的长治久安。同时,还应加强行政责任制度建设,在法律上和制度上确保行政责任制度的建立。
再一方面,应全方位加强行政法治,尤其注重回避制度及监督行政制度的建设。回避制度既应包括人员回避、机关回避,还应包括地区回避,应限制并最终杜绝同一家族成员在同一行政机关工作的现象。监督制度既应注重国家有权机关对行政机关的监督,更应注重社会对行政机关的监督。为此,国家应制定行政回避法、申诉法、监督法、行政行为法、行政程序法等等。
(2)、从管理相对人,应在制度上确保其利益自主性
体制上的变革及市场经济的大力发展对于管理相对人摆脱行政依附关系(但不是摆脱其被依法管理)具有伟大的意义。从经济上讲,应大力发展市场经济,真正使商品这个卫天生的平等派”在我国起到建立官民平等关系的基础作用,只有如此,才能为依法行政创造经济的、社会的、制度的条件。还应制定政企关系法和政事关系法,积极推进政企、政事分开,使企业能真正自主经营,事业单位能真正把其智力面向社会、推向市场。此外,虽然我国已经制定了劳动法,但健全的劳动就业制度并非因劳动法的制定而形成,相反,行为规范与实践间的冲突反而降低了人们对行为规范的期望和依赖。因此,应尽快健全符合市场经济需要的就业制度,确立人才流动自由、择业自主等原则。
(3)、加强组织变革是克服违法行政的组织保障
我国是一个行政组织强化和社会组织极度弱化的国家,因此,一方面,社会主体严重受到行政组织的控束,而行政机关则无拘束地在违法行政;另一方面,一旦离开行政组织,社会主体便成一盘散沙,这除了自然经济和产品经济组织构造体制的长久影响外,还与我国在法律上向来对国家权力组织外的其他社会组织体不首肯、不重视有关。近年来虽出现了转机,但不是根本改变,为此,A、削减行政组织,使大量职能重复、可要可不要的行政机关事业化、企业化,为最终依法创造行政组织前提,在进行行政组织压缩的同时,应废除己压缩的有关组织法规。B、加强主体在自愿基础之上成立的经济组织、社会组织,确保这些组织在社会协调方面的功能。关于经济组织,我国已有些法律予以规定,如企业法、公司法等,至于依法建立真正合乎市场经济需求的规范化的经济组织体,其任务还相当艰巨。C、加强与经济直接相关的事业组织体,如学校、研究机构的建设,使其对社会的组织功能不断强化。D、社会组织,如商会(工商联)、工会、农会及其他联合会更应当自主化、社会化。只有使其社会化,摆脱行政的直接控制,才能更好地代表公民、法人和其他社会主体行使对行政机关违法行政的监督权。总之,组织体的改革必须弱化行政对社会的直接干预功能(加强其服务功能),强化社会组织体对社会主体在自主基础上的组织功能。
3,有效监督是依法行政的保障。
权力失去监督,必然导致腐败。这几年腐败分子的反面教材,给我们以极大的启示。所以,中央在不断加大反腐败斗争力度的同时,反复强调要加强对干部的监督,其目的就在于加强对干部,特别是对领导干部是否依法行使职权的监督。笔者认为,实施监督,可以通过四种形式形成合力,发挥综合制约的作用。A.以纪检部门为主体的党内监督。党的各级纪律检查委员会是党内监督和执行纪律的职能机关,加强党内监督,就应当让各级纪检部门发挥作用,强化监督职能。要理顺体制,增强监督的权威性。变“条块结合,以块为主”为“条块结合,以条为主”的领导体制。改变纪检部门因自身的权力、财权受制于监督客体而出现“不敢监督、不能监督、监督不好”的情况。要加大对干部任用工作的监督。发挥纪检部门对选拔干部的把关作用,严防素质不高的人走上领导岗位。同时实行用人失察责任追究制度,以增强考察者和任用组织的责任意识和透明度,防止个人包办代替,轻率用权。要贯彻“预防为主,教育为主”的方针,针对党内生活中可能发生的违纪现象,积极主动地采取防范措施,努力做到领导干部的权力行使在哪里,活动延伸到哪里,党内监督就实行到哪里。B.以检察部门为主体的法律监督。加强法律监督,对于有效遏制权力腐败,预防职务犯罪十分重要。要充分发挥检察机关的法律监督职能,既抓预防,又抓打击,做到“打防并重”。要进一步健全有关惩治职务犯罪,制约权力的法律法规,使腐败分子无空可钻、无机可乘,使权力能在法制的轨道上加强自我制约。C.以人民群众为主体的群众监督。人民群众作为领导权力的承接主体,对领导干部行政权力过程的效果感受最直接、反应最敏锐。从这个意义上说,人民群众对领导干部的监督更具有广泛性和实效性。在强化群众监督中,一要完善和加强民主党派和无党派人士的监督。组织民主党派和无党派人士参与反腐倡廉的检查,督促、落实工作。二要进一步推行政务分开。凡是与群众利益相关的事,都要尽量做到公开,增强透明度,为群众了解情况、参与监督提供条件。三要重视群众的来信来访工作。进一步拓宽渠道,完善举报措施,方便群众对腐败分子进行揭发和举报。四要加大宣传力度。广开言路,听民声、察民意、知民情,进一步在全社会形成一个人民群众敢于监督、善于监督、能够监督的良好氛围。D.加强以新闻媒介为主体的舆论监督。新闻监督具有公开性和感召力,能形成同仇敌忾的态势,可产生巨大威慑力,起到打击违法分子,教育人民群众的作用。要创造良好的舆论监督环境,形成扶正气,压邪恶,弘扬真善美、揭批假恶丑的气候。加大大众传播媒体体制改革的力度,要赋于新闻媒体一定的自主权,允许他们在宪法、法律范围内进行自主活动,独立报导,增强新闻的时效性和影响力。通过对腐败现象的曝光和宣传廉洁奉公的典型,起到警示、教育、防范的作用,促进国家法律法规的正确实施,使依法行政工作逐步走上制度化,规范化的道路。

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[11]《市场经济与依法行政》张尚、张晓林、刘薇著,法律出版社1999年版
[12]《法与市场经济》张德霖著,山东人民出版社1998年版
[13]《市场经济与政府》贺阳著,四川人民出版社1994年版
[14]《依法行政论》刘瀚等著,社会科学文献出版社1993年版
[15]《行政体制改革与转变政府职能》张志荣、徐功敏主编,社会科学文献出版社1994年版
[16]《政府管理体制改革研究》谭健、杨百挨著,春秋出版社1987年版
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