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对建立与完善中国行政问责制的探讨

减小字体 增大字体 作者:佚名    来源:www.bob123.com  发布时间:最新发布
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 行政问责制,是一种对行政机关及其工作人员责任追究的现代行政制度。其实质是通过各种形式的责任约束,限制和规范政府权力和官员行为,最终达到权为民所用的目的,是现代政府强化和明确责任,改善政府管理的一种有效的制度。
  一、行政问责制的内涵
  1.行政问责的主体。行政问责的主体即由谁来问责的问题。按主体的内涵划分,行政问责一般包括同体问责主体和异体问责主体。同体问责主体是指能对本系统内上级对下级问责的内部机构,包括党委对党员干部的问责,政府对其行政干部的问责,也包括党委对同级政府的问责。异体问责主体主要是指能对外部系统对党委和政府的问责。在中国,异体问责主要包括:人大对执政党和政府的问责,民主党派对执政党和政府的问责、司法机关对执政党和政府的问责、新闻媒体对执政党和政府的问责。
  2.行政问责的客体。行政问责的客体即行政问责的对象、承担行政责任的主体。目前中国行政问责的客体应包括行政机关、行政机关的领导人和公务员三类。行政机关也可以成为被问责的对象,比如机关取消评选先进的资格,被通报批评等。当然,行政问责主要是针对行政机关的领导人和普通公务员。
  3.行政问责的范围。行政问责的责任范围是行政过程中哪些行为要承担责任。主要有四类:一是违反政治纪律的行为;二是违反工作纪律的行为;三是违反廉政纪律和财经纪律的行为;四是违反社会公德的行为。
  4.行政问责的程序。问责的程序,是指“如何问责”,行政问责的程序包括两个方面:一是行政主体必须接受问责主体经常性的质询、听证等,比如下级要对上级经常汇报工作,领导或者上级对下属的工作进行经常性的检查。这种形式重在经常性、事前性。二是出现重大行政事故时的责任追究式的问责,包括问责启动、调查处理、申诉复查、监督执行、问责后的救济等程序制度。我们讲的问责,就是这种责任追究式的问责。
  5.行政问责的结果。就是承担责任的种类与形式。根据相关的法律规定,主要是行政处分,如警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等,具有领导职务的,还有免除职务等处分。
  二、中国行政问责制的建立
  中国行政问责制经历了三个发展阶段:
  1.萌芽阶段。行政问责制度在中国政治生活中并不是近几年才开始出现。早在1979年11月,原石油工业部海洋石油勘探局“渤海2号”钻井船违章操作翻船,造成72人死亡和国家财产重大损失,国务院随后作出决定,解除了当时石油部长宋振明的职务;1987年5月,大兴安岭发生特大森林火灾,当时林业部杨钟副部长被撤职,其他相关责任人都受到组织处理;1988年1月,发生了两次特大交通事故,时任铁道部长丁关根引咎辞职,国家民航局长受到行政记大过处分;1994年,辽宁阜新艺苑歌舞厅发生火灾、新疆克拉玛依发生特大火灾,这两次事故,有关部门很多人员都受到党纪政记处理。总体来看,这一阶段的问责事件主要集中在重特大安全事故方面,还没有出台问责方面的规定。
  2.初步建立阶段。2003年非典期间,包括卫生部部长张文康和北京市市长孟学农两名省部级高官在内的上千名官员,因隐瞒疫情或防治不力而被查处。这起事件成为行政问责初步建立的标志性事件。非典过后,从中央到地方开始加快推进问责制。
  在问责制度化方面,问责的相关制度逐步建立起来:
  2001年4月21日,《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》正式实施,这是第一个关于追究行政责任方面的规定。
  2003年非典危机之后,中国加快了建立行政问责制度的步伐。2003年7月,国内首个政府行政问责办法——《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》出台,之后,重庆、成都、青岛、深圳等地方政府也以制度规定形式先后出台并全面启动了行政问责制。
  2004年4月,中共中央批准实施的《党政领导干部辞职暂行规定》,更是详细列举了工作严重失误、失职造成重大损失或恶劣影响、对重大事故负有重要领导责任九种应该引咎辞职的情形,为问责制度化提供了依据。问责制作为一个概念开始正式出现在中国的政治与学术活动之中。
  2005年4月27日通过的《中华人民共和国公务员法》,第十三章第82条规定,“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的,或者对重大事故负有领导责任的,应当引咎辞去领导职务。”“领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务,本人不提出辞职的,应当责令其辞去领导职务。”这一法律将引咎辞职制度化,又进一步将行政问责法制化和规范化。
  2006年初,国务院正式把建立和推行行政问责制列入政府工作的议事日程,并专门召开电视电话会议,温家宝总理再次要求加快建立以行政首长为重点的行政问责制度。
  2007年4月4日,国务院第173次常务会议通过了《行政机关公务员处分条例》。条例共7章55条,分总则、处分的种类和适用、违法违纪行为及其适用的处分、处分的权限、处分的程序、不服处分的申诉、附则。《处分条例》问责法制化进程中一个非常重要的制度。

  3.问责风暴阶段。这个风暴是由 “三鹿奶粉”事件引起的,2008年9月初,三鹿事件爆发。在这次事件中国家质检总局局长李长江引咎辞职,石家庄市委书记、市长被撤职;9月14日,因“9·8”襄汾溃坝事故,孟学农被免去山西省长职务。山西副省长、襄樊市、县多名领导干部被免职。9月21日,河南省登封市发生矿难,登封市委书记被党内警告,市长、副市长被免。9月20日,深圳市龙岗一歌舞厅发生一起特大火灾,深圳龙岗区副区长被免职。
  此轮“问责风暴”之猛烈,呈现以下特点:一是涉及官员数量多;二是涉及官员级别高;三是直指党政正职;四是问责形式不一;五是问责范围广。
  在问责的制度化方面,2009年中共中央政治局5月22日召开会议,审议并通过《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。《暂行规定》指出,对决策严重失误造成重大损失或者恶劣影响的,对群体性、突发性事件处置失当,导致事态恶化,造成恶劣影响的等七种情形,将对党政领导干部实行问责。问责的形式有责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。问责最重的处罚为直接免职。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的通过和施行,标志着中国行政问责制度基本建立起来。
  三、中国行政问责制的完善
  虽然中国行政问责制度已经基本建立起来,但在执行过程中也暴露出一些突出的问题:一是职责不清和职能交叉,责任主体难以明确。行政问责制的一个重要的政治基础,就是对于每一个行政人员的权力与责任要有一个明确的划分。由于目前中国政治体制和行政体制改革不到位,导致当前中国党政关系错综复杂,职责不清和职能交叉,使得责任落实和责任追究过程中责任主体难以明确。突出表现在党政之间、不同层级之间、正副职之间三个方面。二是以同体问责为主,异体问责相对薄弱。中国目前的行政问责,以同体问责为主,主要是由党委和政府来实施行政问责,异体问责相对比较薄弱。比如人大的权力没有发挥出来,这些都严重影响了行政问责的效果。三是问责范围过于狭窄。针对行政不作为的问责事件较少,还有问责仅仅局限于执行环节,而决策环节比较少。 四是行政问责制的相关法制不完善。虽然行政问责制有了许多规定,但这些规定大多过于笼统,存在着较大的自由裁量空间;行政问责的决定权掌握在行政领导手里,容易受个人好恶和人为因素的影响;责任追究弹性较大,存在畸轻畸重、责罚不相适应的问题。五是行政问责的配

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