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关于促使政府信息公开制度创新的思考

减小字体 增大字体 作者:佚名    来源:www.bob123.com  发布时间:最新发布
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一、问题及立论的提出

伴随信息化而至的人们日常生活模式的网络化和电子化使政府面临极为复杂的治理生态,政府信息公开 ① 成为政府有效梳理复杂治理信息,实现有效治理行为输出的关键。近年来,政府信息公开硬件技术设施的超常规配置反而凸显了政府信息公开软件技术——制度文本形态、制度意识形态、制度行为形态的乏力和滞后,即政府信息公开制度创新困境。根据制度变迁理论,政府信息公开制度创新的过程实质上就是政府、媒体和公众基于自身利益最大化的理性考虑进行反复博弈的过程。其中,政府、媒体和公众是制度创新的三个主体,三个主体之间的多重博弈策略与行为是制度变迁动力与阻力的根源,动力与阻力的交互作用决定了制度变迁的进程和结果。在这一反复博弈过程中,一方面,政府追求自身理性最大化,即通过一定程度和范围的政务事件公开和“抽象”的电子政府形象来降低交易费用约束和竞争约束,从而尽可能维持政权的稳定性。另一方面,对于在以市场为导向的经营体制下追求利益最大化的媒体来说,它们既不想也没有应有的能力去承担制度创新的成本,更有“搭便车”② 的行为来适应媒体市场的瞬息万变,而处于信息弱势的“散沙状”的公众更难以将强烈的制度需求愿望转化为制度创新的集体行动。在市场取向的制度创新的博弈过程中,如果博弈的局中人仅仅为政府和公众两个节点,那么在信息公开的制度需求上就难以实现潜在的帕累托最优 ③ 和正和博弈 ④ 局面,市场取向的制度变迁进程将是缓慢的,甚至出现集体非理性结果,即纳什均衡⑤。理智的政府渴望有一个低成本的信息传递中介(即政府的喉舌)在确保社会整体稳定的前提下,有计划地进行信息公开的制度供给,公众也渴求有一个廉价而较强势的能够代表他们制度创新需求的集体行动组织,而媒体在信息公开制度改革中恰恰契合了上述两者关于制度创新的现实需要。

鉴于此,媒体在信息公开制度供给和需求中难以做到“平衡报道”⑥。媒体在政府的制度供给的信息传递过程中种种管制与反管制的双双失当,在公众的制度需求中过度满足受众知情权而催化出极端“民粹主义”报道,形成了所谓的“报道困境”,这正是政府信息公开制度创新困境的缩影之一。将缩影放大分析其内在机理,显然政府信息公开制度在面临不断增大的公众的制度需求时无法通过其系统的自适应来满足,譬如公众不满足于关于地震灾情受灾情状的简单图片报道,更想得知政府地震预报和应对的一整套流程等政府信息。于是,政府信息公开制度的创新路径有可能渗入不确定因素和原有制度中的错误因素,对现存制度安排存在一定程度的依赖关系,“随着以特定制度为基础的契约的盛行,原有流程将减少不确定性,降低交易成本,从而自我强化而持续下去,或是良性循环,或是锁定在某种无效率的状态下”⑦,而一旦进入无效率的锁定状态,意味着将付出更多的创新成本,形成静态的政府信息公开制度创新困境。

二、政府信息公开制度创新困境的内在机理之一:路径依赖

在人类社会的互动过程中,由于信息资源拥有的不完全以及分配的非均等化,每个人在社会选择中处理、组织以及利用信息时均存在一定的心智能力上的局限,而“人的这种心智能力与辨识环境时的不确定性结合在一起,便演化出旨在简化处理过程的规则和程序,由此而形成的制度框架则通过结构化(structuring)人们的互动,限制了行为人的选择集合,结果便形成了各种不同的制度,产生了人类社会变迁中的路径依赖(path dependence)⑧ 和锁入(lock-in)效应等等。”⑨ 每一种政府行事准则(codes of conduct)、行为规范(norms of behavior)以及惯例(conventions)都是与政府原有体制深深“嵌套”在一起,密切相关、共生共存的,譬如多年来的惯性做法使政府信息不公开已经“合法”制度化,即以不公开为原则,公开为例外。多数官员的固定思维仍是认为政府信息公开就是影响社会稳定,破坏党和政府的“面子”。正因为这种相互协调的制度效应会使人们强化对现在制度的依赖,而不愿意主动去创新原有制度安排,在创新中受到原有机制的潜移默化的影响,从而形成了正式制度和非正式制度的路径依赖。

(一)正式制度的路径依赖

按照诺斯的理解,“正式制度包括政治(和司法)规则、经济规则和契约。这些不同层次的规则——从宪法到成文法、普通法,到具体的内部章程,再到个人契约——界定了约束,从一般性规则直到特别的界定”⑩。《政府信息公开条例》的实施体现的是用“法”的形式认可了一种新观念,但“观念法”制定仅仅意味着开创了一种制度的可能,而不是一种制度的立刻被良好执行,更不是一种制度的完善。在统治者的有限理性效应、同构学习效应以及规模成本效应等三种自我强化机制下,政府“按部就班”地走进了信息公开的正式制度路径依赖。

1. 统治者的有限理性效应。“由于他(统治者)的有限理性和认识、了解制度不均衡以及设计、设立制度安排所需信息的复杂性,他仍然还是不能矫正安排的供给不足。” 对于政府信息公开这样一种新的制度安排而言,政府的理性毕竟是有限的,对于政府信息公开的定位以及走向进行设计时难免力不从心,从而导致诸多制度障碍。一方面,主动公开、依申请公开的数量仍然偏少,导致制度应用不足,产生“制度闲置风险”。主动公开数量少,且内容避重就轻:重形式、数量,轻内容、质量,只是“停留在公开办事制度与办事程序上……诸如政府招待费支出、公务用车、征地、拆迁补偿标准等方面的信息,都很难公开”。依申请公开的数量偏少,首先就表现为社会公众申请的数量少,社会参与度不高。即使参与也因为程序复杂、障碍重重,从不好用最后变为不敢用。另一方面,制度实施时细则和解释的缺乏导致信息公开范围不清晰,实施中在什么是可以公开的和什么是应当公开的问题上进退失据。不确定性法律概念的存在与条例的抽象性特征使得在实际操作中的边界与标准有点难以把握。例如,一项“政府信息是可以公开的,但是并没有法律规定该项信息是应当公开的,因为行政复议机关或者法院对行政机关课以额外的法律义务缺乏法律依据”。

2. 同构学习效应。许多地方政府在制度创新中“等待中央政府或者其他地方政府能有所创新和突破,自己可以坐享其成,而不用承担创新的费用和风险”。在政府信息公开的现行体制下,政府进行制度设计与安排需要付出多种成本。 如果既想得到相应收益而又不想付出相应的制度变迁成本,“搭便车”行为就成为一种“流行”。这种“流行”直观体现在政府信息公开同构系数偏高——公开的内容和形式严重趋同。例如在中央政府强制性制度变迁的排斥效应下,各地地方政府大搞电子政务政绩工程:政府政绩、政策指令、形象宣扬过多地充塞了公众的视听,而公众渴望了解的敏感信息则绝迹于公众的感知。

3. 规模成本效应。政府设计信息公开制度需要大量的初始成本,而随着这项制度的推广,大量的追加成本和配套成本将拖累和降低政府制度创新的能力和意愿。政府首先需要付出大量的主动公开成本:从外部社会分层下的多元利益格局以及内部政府层级、部门间的多样利益诉求获取信息。其次是需要付出依申请公开成本。政府信息十分庞杂,为满足公众的不同需求必然要进行信息的加工、整理和汇总

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