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提升政府自主性:构建公共服务型政府的前提和关键

减小字体 增大字体 作者:佚名    来源:www.bob123.com  发布时间:最新发布
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建设公共服务型政府既是我国政府管理体制改革的方向,也是我国经济发展方式转变的关键突破点和完善社会主义市场经济的必要条件。遗憾的是,尽管推进公共服务型政府建设的实践已经进行若干年了,但并没有达到预期的目的。根本原因就是在实践中把提升政府自主性这个建立公共服务型政府的前提条件给忽视了,不依据这一前提条件而脱离实际地进行建设,其结果是可想而知的。本文拟对提升政府自主性和构建公共服务型政府之间的契合性进行分析,说明我国公共服务型政府迟迟建立不起来的根本原因是我国政府自主性较弱,最后提出提升政府自主性进而建立公共服务型政府的基本思路。

一、提升政府自主性与构建公共服务型政府的契合性分析

政府自主性是指“政府通过自身的能力和行为对不同利益主体的超越,以提供更好和更多的公共产品”①。(需要说明的是,政府是国家的具体表现形式,为论述方便,本文将政府自主性和国家自主性视作同一个概念。)最早关于政府自主性的论述可以追溯到黑格尔,但真正对政府自主性进行有实际意义探讨的应该是马克思,他以法国波拿巴主义为例来论述政府自主性问题,说明当各种社会力量势均力敌的时候,政府的权力才作为表面上的调停人呈现出独立性。在继承马克思国家理论的基础上,西方新马克思学派对政府自主性问题进行了充分论述。其主要代表人物普朗查斯等根据马克思和恩格斯的表述,提出了国家“仲裁者”的概念,认为为了保持统治阶级的长久稳定和整体利益,国家在日常的运作中必须与统治阶级的各组成部分分离开来。国家只有相对独立于不同阶级的特殊利益,才能保证资本家长期利益的稳定。② 20世纪80—90年代在西方政治学界兴起的新制度主义也将政府自主性放在重要位置,认为政府自主性的实质就是国家可以系统地表达和推进自身的目标,而不是简单地反映集团、阶级和社会的利益需求。亨廷顿更是认为,“缺乏自主性的政治组织和政治程序就是腐败的”③,会进一步导致国家政权的不稳定。比较政府自主性和公共服务型政府的含义,我们发现,提升政府自主性与构建公共服务型政府之间具有很强的逻辑契合性。

第一,在主体上,提升政府自主性与构建公共服务型政府都强调主体的共同参与。政府自主性的提升需要当事人的共同参与,当事人的共同参与是实现公共利益的有效途径。而只有当事人参与的政府自主性才是有限而且有效的自主性。在构建公共服务型政府的过程中也同样需要民众的共同参与。党的十六届六中全会明确“逐步实现基本公共服务均等化”的目标以来,我国基本公共服务均等化进程明显加快。公共财政加大了对农村和中西部地区基本公共服务项目的支持力度,有利于基本公共服务均等化发展的体制机制进一步建立和健全,城乡之间、地区之间在基本公共服务主要领域的差别显著缩小。不过,在推进基本公共服务均等化的进程中,由于没有利益当事人的参与,公共服务需求的表达机制不畅通,从而制约了公共服务决策中自上而下与自下而上的双向互动,抑制了公共财政投入的效率,弱化了均等化的实际效果。可见,提升政府自主性与构建公共服务型政府都需要主体的共同参与,正是两者对主体的共同要求显现了两者的契合性。

第二,在价值上,政府自主性提升与公共服务型政府构建都需要民主、公正和多元价值的支撑。首先,多元价值是两者共同的前提。政府自主性提升与公共服务型政府构建都以现代社会为背景。在现代社会,多元价值的存在是一个既定的事实,政府自主性提升与公共服务型政府构建必须承认这个事实,并以这一事实为前提。具体说来,对于政府自主性提升而言,如果要实现利益相关人的共同参与要求,必然以承认并尊重不同利益相关人的价值为前提。只有在这个前提的基础上,不同价值的利益相关人才有机会在共同的平台上参与协商。对于构建公共服务型政府而言,承认并尊重多元价值是实现公共利益的重要条件。引起现代社会冲突的一个重要原因是忽视多元价值存在的现实性和客观性。在建构公共服务型政府的过程中,必须承认并尊重多元价值,在此基础上达成政治认同,以解决多方问题,实现共赢。其次,公正是两者共同的核心价值。提升政府自主性的目标是为了更好地实现公共利益,这一目标的价值基础是公正。提升政府自主性必须以公正作为其核心价值,只有公正才能保证政府自主性有效和有限,只有在公正的基础上才能实现社会的和谐、有序。同样,公正也是构建公共服务型政府的核心价值。这是因为,只有公正才能保证政府以公共利益为本,只有公正才能使政府超越各阶层、各群体、各集团的局部利益,只有公正才能保障每个参与人的合法权益。再次,民主价值是两者的共同需要。根据科恩的观点,民主是一种社会管理体制,在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与影响全体成员的决策。④ 政府自主性的提升和公共服务型政府的构建都需要这种民主价值。对于政府自主性提升而言,只有在民主价值的指导下才能保证利益相关人的共同参与,而只有在利益相关人的共同参与下政府自主性才能实现有效且有限。而对于公共服务型政府建构而言,要实现“以人为本”的目标,必然要求公民的民主参与,通过民主的方式来管理社会,通过民主的渠道来表达利益要求,通过民主的过程来化解矛盾。

第三,在目标上,政府自主性的提升与公共服务型政府的构建都试图实现公共利益,建构一个有序、安全的社会。随着现代化进程的深入和加快,各种利益群体大量涌现,各种利益矛盾冲突相应也比较激烈,对于提升政府自主性而言,就要求政府在公民参与的基础上成为超越市场和各种群体利益的政治力量,实现对经济社会生活的合理调控,从而保证政府制定的政策具有长期的合理性,而不受某些经济社会组织利益要求的影响。对于公共服务型政府的构建也一样,也需要在公民利益表达的基础上经过利益综合,形成正确的公共政策,从而实现对社会的有效治理,而不是受某一或某些集团的控制和主导。综上,我们认为政府自主性提升与公共服务型政府构建在目标上有很强的契合性。

二、公共服务型政府构建滞后的根本原因是政府自主性较弱

党的十六大从全面建设小康社会的高度,提出了深化行政管理体制改革的目标和任务,要求完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。从此我国就拉开了建设公共服务型政府的序幕。经过这些年的努力,公共服务型政府建设取得了很大的成就,但并不能令人满意。从现实的情况看,我国的公共服务和公共产品的供给仍面临严峻挑战:一方面要承担改革成本,解决历史性欠账问题;一方面又要适应经济社会发展的新形势,解决新的矛盾和问题。由于体制转轨和经济社会转型的双重压力,我国的公共服务和公共产品的供给严重短缺,公共服务型政府建设的滞后已成为我国经济社会发展的突出矛盾和主要问题。这主要表现在三个方面:

第一,政府职能转变迟迟不能到位。行政体制和经济体制改革的基本目标之一是政府从管理具体的经济事务中脱离出来,履行宏观调控和市场监管职责。但在现有以经济增长为中心的GDP政绩观引导下,政府成为市场活动中的积极行动者,并且将在市场中的赢利作为自己的优先目标,这就强化了政府利益与市场活动中的其他行动者利益的一致性。在现代社会中,政府是社会规则的制定者,是社会冲突的“仲裁者”,是社会公平最重要的维护者,而政府之所以能够承担这种角色,前提就是它的超越性。“但是,当政府成为市场经济中的一个直接的参

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