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廉政工作绩效评估指标体系构建研究

减小字体 增大字体 作者:倪星 郜琳    来源:www.bob123.com  发布时间:最新发布
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腐败被称为“政治之癌”,是人类社会健康肌体上的毒瘤。在任何社会中,如何有效地遏制腐败都是一个重大的理论和现实课题。从英国历史学家阿克顿的名言“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败”,到法国思想家孟德斯鸠的忠告“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验”,再到邓小平同志语重心长的告诫。制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”,应该说历代思想家对于人性的弱点、权力的双重性、防治腐败有过非常深刻的思考。在实践层面,执政党对于腐败的危害一直保持着清醒的头脑,不断摸索和完善各种反腐败方略。中共十五大报告指出,反对腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争。十六大报告强调,不坚决惩治腐败,党同人民群众的血肉联系就会受到严重损害,党的执政地位就有丧失的危险,党就有可能走向自我毁灭。十七大报告再次强调,坚决惩治和有效预防腐败,关系人心向背和党的生死存亡,是党必须始终抓好的重大政治任务,进而明确了新时期反腐败的新方略。但毋庸讳言,当前我国面临的腐败问题依然严峻,廉政工作离人民群众的期望还存在着不小的距离。总结多年的反腐经验和反腐实践,我们认识到反腐败不仅要打击和查处腐败案件,更要科学有效地防范腐败案件的发生,而这些都是基于对腐败程度的正确认识和把握,对廉政工作实效的科学评估之上。

只有了解现状和事实,才能有的放矢,对症下药。因此,如何建立一套科学客观的指标体系,对各级政府的廉政工作进行绩效评估,正确认识和了解腐败的程度与反腐败工作的真实绩效,从而为深化反腐倡廉提出针对性强的政策建议,就显得极为迫切和重要。国际上已经非常重视此方面的研究,并已经取得了一定的成果。从国内学术界和实践界来看,目前相关的研究尚处于起步阶段。本文充分吸收国内外的相关经验,借鉴系统论和政府绩效评估理论,开发一套具有中国特色的廉政工作绩效评估指标体系,为廉政评估和廉政体系的完善提出较有价值的思考和建议。同时,通过廉政工作绩效评估指标体系的有效运行,能够及时发现公共政策制定和实施过程中的薄弱环节,识别腐败的程度和风险,督促政府部门加大防治腐败的力度。这对于深化反腐败和廉政评估的理论研究,推动各地区、各部门的廉政体系建设,最终从根源上防治腐败都具有重大的理论与现实意义。

纵观国内外的相关研究和实践探索,我们可以发现几种有代表性的廉政工作绩效评估指标。

1.世界银行的腐败控制指数(Control of Corruption)

世界银行提出了一套包括六类指标的治理指标体系来衡量各国的治理水平,腐败控制指标即是其中之一。控制腐败指标主要通过专家投票和问卷调查来获得信息,分别反映商业风险评价机构等的评价和普通居民、企业家、外国投资者和公民社会对一国腐败状况的主观感知。此外,世界银行也广泛吸纳《商业风险服务》、《全球竞争力调查》、《世界竞争力年鉴》等研究成果中的相关数据,并根据相关统计将世界各国分为三类:一是基本上比较廉洁的绿灯国家:二是属于腐败需要控制的黄灯国家;三是腐败非常严重的红灯国家。

当前学术界普遍认为透明国际的腐败感觉指数涉及的样本数量较多,应用比较广泛,与其它指标之间相关系数最高,代表性和权威性最高。同时要指出的是,早期透明国际、世界银行和联合国反腐败与治理研究机构只是凭借受访者主观印象认知进行评价,现在已经结合受访者或其家人的亲身经历的事实评价进行更为全面的主观评价。“国际学术界还综合使用民意调查(Public Opiruon Poll)、入户问卷调查、企业经营者问卷调查、公职人员问卷调查、专家调查和公民报告卡等多种调查手段进行调查,调查对象既包括本国居民,也包括外国投资者等,方法更加客观、科学”。

2. 韩国首尔市政府的反腐败指数(ACD)

1999年,首尔市政府首先开发出一套“反腐败指数(Anti-Corruption Index, ACI)”,用来测量市政府各行政单位的廉洁程度。这是一套整合性指标体系,由两个基本的方面组成,即反腐败认知指数和反腐败努力指数,前者主要是通过民意调查,即针对那些和基层公务员有接触过的民众进行调查得到数据;后者主要是基于有关政府部门反腐败努力的事实和统计数据。

ACI包括主观的认知评价和客观的统计数据。最初的ACI有34个指标,2000年降至23个指标(如表1)所示。

该指数通过专家问卷的方式来评估每个分类和指标的权重,此外,首尔市政府将ACI测量结果公布可得到以下结果:(1)让市政府行政部门更为重视腐败问题的处理;(2)提高民众的反腐败意识,激起社会辩论和得到教育的效果;(3)为未来的测量建立基准线,可以知道哪里出现错误和需要改革的优先重点;(4)让腐败问题去政治化,将焦点转移到实质议题上;(5)将反腐败资讯与市民分享,激起市民积极参与反腐败的活动。

3.台北市政府的廉政指标

台湾透明组织和世新大学、台湾大学受台北市政府政风处委托,构建了一套廉政指标体系,这套综合性指标体系是面向台北市政府的,包括主观指标和客观指标的成分,以评量台北市政府一级机关的廉政状况。该指标体系以政府绩效评估的模式即以投入、过程、产出、影响为基本维度,其指标结构(如表2)所示。

4.大陆的相关探索

上世纪90年代中期以来我国许多地方政府在廉政建设评价体系方面开始了研究。例如1995年,南开大学在天津市纪委的委托下研制了一套廉政建设指标体系,该课题组所提出的廉政建设社会评价系统主要由4组指数构成:即“政治结构指数、公职人员素质指数、官民关系指数和社会环境关系指数”,具体包括12项指标。这套指标是国内第一次对廉政评价体系进行系统研究,是我国廉政评价体系理论研究和实践探索的开始,这套指标也曾经得到一定的运用,但由于指标体系操作难度大及其他因素,最终没有被广泛推广。

此方面的努力还包括,北京东城区纪委委托北京大学研制的“党风廉政建设责任制考核指标”,北京市纪委研制的“北京市纪委廉政考核指标体系”,中纪委研究室也研制了一套十省(区、市)党风廉政建设测评指标体系。

汤艳文等人通过比较分析海内外反腐倡廉的各指标体系,提出了新的理论框架,即以“投入——效果”的绩效评估方法来测量各级地方政府治理腐败的努力和成效,据此发展出一套我国地方政府廉政建设评估指标体系,主要是通过主观感知的测量方法。何增科评估了中国当前的廉政制度体系总体状况及其有效性,肯定我国廉政制度体系建设取得的成绩,认为我国廉政制度体系中的机构性支柱已全部建立,廉政规则体系初具规模。不足之处在于“我国当前廉政制度体系的各个机构性支柱的发展不平衡,能力强弱各有不同,与机构性支柱相适应的核心规则存在着严重的缺失,选举问责和分权制衡的横向问责机制不健全影响了权力监督制约的闭合性,这些都严重地影响着廉政制度体系效用的发挥”。

综上可知,国内外实践界和理论界都日益认识到廉政工作绩效评估的重要性,并在相关方面开展了大量富有成效的探索。但从本质上看,很多指标体系或是相对单一的主观性评价,只能测量主观指标和进行主观权重分配,容易导致结果受到受访者个人价值和判断的影响:或是指标不够全面,只是滞后指标,存在一定的局限性,不能做到科学准确测量;或是仅停留在理论层面,指标体系操作难度大,难以运用到实践当中;或是指标体系没有理论的支撑和指引,在理论上站不住脚;或是指标体系不切合中国实际,难以简单搬用。

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