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以宪政的名义强化县政—一对省直管县行政体制改革的探讨

减小字体 增大字体 作者:周家富王品文    来源:www.bob123.com  发布时间:最新发布
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一、千年一叹,中国县政的历史

(一)古代中国的县政历史

“县”作为一种地方行政建制是一切政事的开端,历代县级政权均被视为巩固统治的支柱,所谓“州牧县令,乃亲民之官,治之始也”。古代县级政权实行县首长集权制,权力比较集中;县官任期也采用限任制。到汉代,回避制度开始发展成为一项重要的人事管理制度。县官任用回避制是中国古代县政的重要特征之一。

县官是否得人心,密切关系到县政管理的成败,雍正曾言“牧令为亲民之官,一人之贤否,关系百姓之休戚”。朱元璋也说过:“朕向在民间,常见县官由儒者多迁而废事,由吏者多奸而弄法,蠹政万民,无所不至,遂致君德不宣,政事日坏,加以凶荒,弱者不能聊生,强者去而为盗,此守令不得其人故也”。可见,县官的素质高低直接关系着县政管理的好坏。

为了加强对县官的督责和指导,规范县官行为,各朝各代专门颁布了《官箴》作为“入官之法”、“为官之道”,令县官遵照从政。湖北云梦出土的秦简《为吏之道》就是封建国家规范官吏的范本。此外,古代县政还重视对县官亲属的管理,如明代规定,凡在官者,其族亲犯法,县官要负连带责任,解职还乡;清代更严格,县官的亲朋好友如果干预公事,或者招摇撞骗,或者是县官的家人私出扰害百姓,或者县官纵容家人外出扰害百姓,县官都要被革职。除此之外,对县官的定期巡察制度与经常考察监督制度的结合也有效保证了县政管理。

当然,古代县政也有不可克服的弊端。首先,县官为政只对君主及上司负责,不对人民负责,“国家的目的就变成了(县官)他的个人目的,变成了他升官发财、飞黄腾达的手段”。其次,县官权力高度集中,属僚权微位低,缺乏责任心,严重扰乱了县政管理。再次,县官在所有的地方长官中权力最小,大多数行政事务受制于上司,缺少灵活处理县政的必要权力,欠缺起码的独立性。

(二)当代中国的县政历程

新中国成立后,中国的县政历程发生了巨大转变。宪法第三章第五节明确规定我国的地方行政区划分为省(自治区、直辖市)一县(自治县、市)一乡(民族乡、镇)三级,但实际运作中,一些地方却沿袭了建国初的“专区(地区)”制度。后虽几度设立、裁撤,但市领导县的体制基本没有间断。截止2001年底,全国共有地级行政建制332个,其中地级市265个,占地级行政建制的80%。地级市领导县的数量占全国总数的70%,人口占总人口的80%以上。多数地方的行政区划层级由虚四级变为实四级,中国的行政管理层级之多居世界首位。

随着国民经济的发展,基础设施、道路交通、通讯技术等条件不断改善,地级市层级所产生的矛盾逐渐凸显出来:(1)法理的悖论。宪法明确规定地方政府分为省(直辖市、自治区)——县(市、市辖区)——乡(民族乡、镇)三级,地级市领导和管理县级政权从根本上缺乏宪法和法律依据。(2)经济利益的矛盾。一些规模小、辐射功能相对较弱的地级市根本无法有效带动所辖县的发展,严重制约着县域经济的发展,阻碍着大都市圈的形成。(3)行政管理的矛盾。市管县不但增加了管理层次,提高了行政成本,还侵夺了县政权的自主权,降低了行政效率,市县矛盾突出。(4)城乡利益分配不均,城乡矛盾突出。城乡利益分配不平衡背离了地级市带动县域经济发展、工农互补的初衷,导致城市虚化和泛城市化现象,激化了城乡矛盾。(5)束缚了县级政权自主性的发挥,降低了行政效率,减少了县级政权的自主权,脱离了县级政权的实际发展要求,制约了县级市的市政建设。

由城乡“合治”走向城乡“分治”,是许多国家城乡治理的成功经验,也是世界行政史揭示的客观规律。“大社会、小政府”是当代国家发展的方向,解除政府的不合理管制,实现市民自治是社会发展的必然。地级市的建制违背了城乡分治的发展规律和国际惯例,束缚了公民自治能力的发挥,与当代宪政潮流是根本相悖的。

(三)县政与宪政的悖论

一个国家政治、经济和历史文化的发展必然要求行政区划发生变迁。一般而言,行政区划变迁的目的不外乎三种:(1)根据宪政体制或政治体制的要求建立适合本国国情的国家政治统治形式;(2)调整行政区划以适应经济社会发展的要求;(3)适应区域历史文化的内在发展要求,推动区域历史文化资源的现代整合。目前,我国地方政府的“实四级”,不仅有违宪、违法之虞,更与单一制国家体制下的宪政体制相悖,不利于加强中央政府权威的立宪意图的实现,削弱了中央政府对基层政权的直接影响力和监督力,束缚了地方政府自主性的发挥。

为了实现中央权威与地方分权的平衡,必须科学、合理地划分我国的行政区域,力图实现以下两个基本目标:(1)增强中央政权对县级政府的影响力。既要便利于中央政府对基层政权的监管,减少公共政策资源的浪费,又要有利于明确县级政府的责任,扩大县级政府在地方经济社会发展中的自主权。(2)压缩地方政府行政层级。依照宪法设置行政区划,形成省、县、乡的三级地方政府的行政管理格局.减少行政资源浪费,压缩行政成本,提高行政效率。随着我国现代化进程的加快,以农业社会为基础的区域文化正逐步融入现代文明之中,以经济为中心的区域文化整合正日渐代替以传统为中心的区域文化整合,传统的地方区域界限正在受到现代经济发展的冲击,中国宪政建设的发展已经昭示:适应现代经济社会和文化发展要求的行政区划调整已势在必行。

二、百年沧桑.中国宪政的沿革

(一)中国的宪政运动

法治国家最基本的要求就是“依法办事”,行政区划的重新调整也不例外。回顾中国百年宪政历程,可谓命运多舛,根本原因就在于有法不依,法律多为一纸空文,以至中国的宪政虽历经百年曲折,依然还处于探索发展之中。

20世纪上半叶,中国宪法以君主立宪的“君权宣言”始,以破坏宪政的“临时条款”终,历时41载。经立法机关(含宪法起草委员会)通过的宪法、约法、临时宪法、宪法草案等累计15件,仅胎死腹中的宪草就达5部之多,且不包括合法性成问题的1930年“太原中华民国约法草案”:真真假假的宪法和宪法文件共计10部,平均约4年就出台1部宪法,每3年就产生1部宪法或宪法草案。可是,除了破坏宪法的“临时条款”和强化国民党党治的条款得到实行外,凡涉及真正现代宪政原则的宪法文件几乎从未兑现。即便仅就形式而言,真正生效的宪法也只有1923年“贿选宪法”和1946年宪法,二者加起来不足两年,并且生效时国家尚未统一。在全国范围内生效的宪法(哪怕是形式上)一天也没有过。

1949年,国民党败退台湾。新中国的宪政建设正式提上议事日程。1949年9月的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《关于选举中国人民政治协商会议全国委员会和中央人民政府委员会的规定>共同构成了新中国的宪法基础。1954年,新中国制定颁布了第一部正式宪法。但随之而来的社会主义改造、合作化、人民公社化等变革运动使宪法规定的公民基本权利形同虚设。1975年宪法更是把“践踏一切法律”的文化大革命形成的状态固定化。1978年5月,关于真理标准问题的讨论使人们普遍认识到了法制建设的重要性,又匆忙通过了旨在宣示“文革”结束的“1978年宪法”。随着改革开放的不断深入,时代呼唤一部体现改革开放精神的新宪法的诞生,1982年宪法遂应运而生。1982年宪法虽实现了对1954年宪法的回归,但对经济体制的规定却过于僵硬。回顾60年来,新中国共通过宪法5部(含作为临时

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