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香港立法会扩权:制度与限度

减小字体 增大字体 作者:周 帆    来源:www.bob123.com  发布时间:最新发布
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香港立法局/会在过去一个半世纪经历了不少重大转变,由一个在港英时期辅政的谘询组织演变为一个在特别行政区具有职权以制衡政府的立法机关,并且通过扩大权力和权能的方式发挥制约政府施政的功能。1997年中国恢复对香港行使主权以来,立法会制度性扩权和行为性扩权是香港政制发展的一个明显事实和特征。立法会扩权有政治体制设计的诱因和现实政治发展的推力,这个过程还没有结束的迹象,甚至有强化的可能,但必须受到基本法和其他法律的制约。

一、立法会扩权的背景

首先,特别行政区弱立法会体制设计的制度诱因。英国对香港的统治是通过港督集立法权、行政权、防务权于一身实现管治效率,官商共治实现经济繁荣,立法局是被港督高度控制成为辅佐行政的机关。英国人留下的是一个权力集中、行政主导的管治制度,商业精英与职业精英的自然倾向是反对整个立法机关开放直选。港英管治后期的香港更得利于祖国大陆的改革开放政策,成为世界上最自由和经济最发达的地区之一。保障香港的长期稳定繁荣,成为“一国两制”基本国策下具体方针政策的出发点和归宿。基本法从香港的法律地位和实际情况出发,确立了以行政为主导的政治体制,其中最重要的就是行政长官在特区政权机构的设置和运作中处于主导地位,行政长官和行政机关拥有实权,这是香港特区政治体制的最大特点。

行政长官既是香港特区的首长,也是特区政府的首长,拥有13项职权:特区政府有6项职权;而相对应的立法会职权有10项。与以行政长官为首的行政权比较,弱立法会职权的制度设计是事实,主要表现在下列几个方面: (1)立法范围的限制:立法会无权就公共开支、政治体制或政府运作提出法律草案,涉及政府政策的立法建议在提出前必须得到行政长官的书面同意; (2)立法权的不完整:立法会通过的法案除须经行政长官签署、公布方能生效外,还有可能被行政长官发回; (3)立法会无权修改政府提出的财政预算,只能审核、通过(含不通过,但有被行政长官解散的可能); (4)立法会只能听取行政长官的施政报告并进行辩论,但无权修改及作出决定; (5)议员提出的议案和法案须分别获得功能组别议员和直选议员过半数赞成才能通过,而政府法案和议案只要出席立法会会议的全体议员过半数赞成就可通过(重要议案须2B多数赞成)。

其次,特别行政区现实政治发展的推力。香港回归后.立法会直选议员由20名渐进增加到30名,占全体议员的半数,议员选民基础扩大后以民意代表自居,引导民意,制造“有票无权”的悲情,批评行政长官由800人的行政长官选举委员会选举产生制度,塑造“有权无票”的舆论。同时,特区政府的管治困难与个别政策失当,社会认受性不高也为立法会扩权提供了现实的借口。九七回归以来,特区政府面临前所未有的挑战:亚洲金融风暴、SARS、美国次贷危机的影响等,特首和政府沉着应对、妥善处理,实现了经济繁荣、民主发展和社会全面进步。但是,因为政府缺乏长远目标、没有全盘计划、执行上缺乏默契,以致出现部分政策失误,无法解决多项民生问题,惹起民怨,政府管治威信起伏较大。行政主导作为宪制的设想与行政主导作为政治现实之间有较大的落差。立法会通过批评行政长官和特区政府的过失和失策,为自身扩权寻求合理性,获取民意的支持。

二、立法会扩权的路径

香港是世界公认的法治社会,立法会扩权首选制度性途径,即在基本法授予的职权范围内,充分扩充权力效能。这样,立法会扩权才有公民社会的共鸣。由于基本法在宪制上规制了其立法权、财政权和公共政策权的空间,立法会制度性扩权选择的路径主要是:

第一,就公共利益问题进行辩论,影响行政长官和政府施政。香港昀行政机关和立法机关各自经不同途径产生,行政长官、主要官员跟立法会议员的政治背景并无必然联系,因此,政府的政策、法案、财政预算案在立法会内并无必然的支持。任何一位立法会议员都可以就任何有关公共利益问题提出议案或动议,在立法会进行辩论。一方面以公共性诉求批评政府政策不公正,有利益输送或官商勾结的可能,如“西九龙文化区规划项目”,立法会民政事务委员会和发展事务委员会就成立了一个联合小组委员会,专门监察政府对西九文化区发展计划的执行情况。另一方面,从界别或选民的诉求出发,呼吁政府施政要关注特殊群体的利益,如“港深高铁拨款案”。尽管辩论议案不具有立法效力,对政府无约束力,但由于议员假借民意,在辩论中的立场和辩辞却有政治意义和社会影响,并且有可能成为公共政策的议题,甚至进入公共政策的议程。

第二,利用质询权传召政府官员,制衡政府工作。行使质询权是立法机关监督政府施政过程的常见途径,据香港立法会年报,在1998—2004年的6年间,立法会就社会政策的口头和书面质询有1163宗,而2008—2009年一年间口头和书面质询就有597宗,外加826宗补充质询。立法会会期中的每周三大会,议员可以事先提出质询案,指明政府官员向立法会会议提供口头或书面答复。每周例会的质询时间为议员提供了一个定期的机会,让他们可以要求政府提供资料,澄清工作,或者建议政府就议员关注的事项采取适当行动。个别议员曾试图传询行政长官,扩大质询对象的范围而未获成功。

第三,提出对政府议案(草案)的修正案,或成立法案委员会,对法案内容作进一步审议,并作出决议。立法会除了制度内扩权外,还尝试了制度外的行为性扩权途径。首先是开发调查权,介入公共政策处理。2008年9月,美国雷曼兄弟控股公司申请破产保护后,雷曼迷你债及相关金融产品在香港销售201.7亿港元,涉及4万多名投资者与19家银行及6家经纪行,立法会议员认为政府和金管局监管及处理不力,提议成立了“研究雷曼兄弟相关迷你债券及结构性金融产品所引起的事宜小组委员会”,高调介入“雷曼迷你债”的调查和处理。还有前房屋署署长梁展文退休后任职新世界中国地产公司一事,立法会成立专责委员会对政府批准梁展文任职展开调查,并得到法院在司法复核后的支持,迫使梁展文与该公司解约。立法会是否拥有“调查权”是一个争议未决的问题,但是,香港是实行普通法的地区,惯例具有合法性。其次是对政府官员提不信任案。基本法没有赋予立法会对政府官员投不信任票的权力。早在1999年3月10日,吴霭仪议员动议辩论“对律政司词长投不信任票”,遭到立法会否决。但到2000年6月26日,李华明议员动议辩论“对房屋委员会主席和房屋署署长投不信任票”,就获得立法会通过。再次是抢夺“第四权”,调动、导演社会舆论,挤压政府。

三、立法会扩权的限度

现代民主政治中,民意机关和民意代表制约行政机关是政治运作的常态。香港立法会通过扩权的方式发挥对政府施政的制衡功能,仍会继续并有强化的趋势。但是,任何权力扩张都是有限度的,香港立法会扩权也应该且必须受到制约。基本法和全国人大常委会相关释法及决定,是香港立法会制度性扩权的边界,不容挑战,立法会应当承担起法治社会守法要求的践行者角色。行政长官建构一支有力有效的管治者同盟和特区政府管治效能的提升,是反掣立法会行为性扩权的根本力量。随着行政长官普选的落实,特首将直接获得选民的支持,凝聚各阶层跨界别的政治力量,形成行政与立法之间新的平衡。立法会内理性民主派力量的上升是限制其权力扩张的内在缓冲剂:而行政长官和中央政府保持与激进民主派阵营中温和派人士的对话、沟通与合作,是制约立法会权力扩张的外在有效方式。

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