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南京国民政府的劳资争议处理法述评

减小字体 增大字体 作者:周卫平    来源:www.bob123.com  发布时间:最新发布
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19世纪以来,西方各国根据不同的历史文化、国情、社会环境、经济状况、劳工政策与劳动法制,以及工会组织与工会运动等因素,分别形成各自的劳资争议处理制度,以便能迅速且公平合法地解决该国之劳资争议。在中国,随着鸦片战争之后工业的渐兴,劳资争议及其引发的罢丁开始出现。20世纪初,在经历“五四”和“五卅”运动之后,工人罢工运动达到空前的高潮。在此背景下,因国际劳工组织和劳工运动思潮的影响,以及中国劳动组合书记部等组织的推动,劳动立法运动兴起,以法律手段解决劳资争议遂成为社会的普遍共识,并直接促成北京政府于1925年拟订了《工会条例草案》。该草案规定丁由主管行政官署组织调处劳资争议的内容,但该条例终未公布施行。南京国民政府成立后不久,鉴于各地劳资争议日益激烈,遂制定颁布了《劳资争议处理法》,并付诸实施。此后,国民政府相继出台相关的解释例以及工会法、团体协约法等法律,由此形成了比较完整的劳资争议处理制度。劳资争议处理法的主要内容

1928年,南京国民政府制定颁布《劳资争议处理法》,经1930年和1932年两次修订而基本定型,其主要内容概括如下:

第一,劳资争议处理法的适用对象。根据争议内容的不同,劳资争议可以分为权利争议和利益争议。前者为因履行法律或劳动合同、集体合同规定的权利义务所发生的争议;后者为因要求维持或变更现有劳动条件,从而建立新的权利义务所发生的争议。利益争议往往表现为要求增加工资、缩短工时,甚至要求改善工作环境和管理方式等。在现实中,利益争议通常是涉及工资和工作条件的(新)集体协议的谈判陷入僵局的产物。因此,利益争议亦可被称为集体争议。该法规定,其适用于雇主与劳工团体或劳工30人以上,关于雇佣条件之维持或变更发生的争议。可见,该法适用于利益争议(集体争议)。

第二,劳资争议的调处方法及机构。从各国情况看,权利争议适用司法程序.利益争议则往往适用司法程序之外的调解和仲裁程序。调解和仲裁是自现代劳资关系制度发展以来,由第三方参与处理劳资争议的最常用方法。该法规定,调解委员会由争议双方各派代表2人,行政官署派代表1或3人组成。仲裁委员会则由省、特别市政府从仲裁委员人选名单中指定与争议无直接利害关系之劳资双方代表各1人,省或特别市政府、党部、地方法院各派出代表1人组成。从上述机构的组成来看,贯彻了三方原则,但是官方主导干预的色彩浓厚。

第三,劳资争议调处程序的启动。从各国情况看,调解或仲裁程序的启动,有当事人自愿申请和政府强制交付之分。1928年该法采用当事人自愿申请与政府强制交付相结合的方式,以当事人之主动申请启动调解或仲裁程序,但因争议情势重大并延长至1月以上,主管行政官署得依职权将争议交付调解或在调解不成时交付仲裁。调解和仲裁的先后顺序则为先行调解,调解不成时再付仲裁,但当事人双方声请径付仲裁时,不得经调解程序。1930年该法修订时删除了在调解不成时,主管行政官署可依职权将争议交付仲裁的规定,l932年该法再次修订时又恢复了这一规定。

第四,劳资争议调处的效力。从各国情况看,不论是自愿交付调解还是强制交付调解,其结果须经当事人同意而生效。仲裁则分为自愿接受和强制生效两种模式。1928年该法规定,调解委员会之决定,经当事人双方之同意,即生拘束力。同时规定,争议当事人对于仲裁委员会之裁决,不得声明不服,即采用强制主义模式。1930年该法修订时改为争议当事人得于仲裁裁决送达后.5日内声明异议,即采用任意主义模式。1932年该法再次修订时又恢复了强制主义模式。

第五,罢工停业之限制。从各国情况看,一方面,劳资争议处理法通过调解或仲裁消除劳资矛盾、解决争议;另一方面,对罢工停业等行为规定了相应的限制措施,其目的在于尽量避免激烈的对立,而尽量延长和谐义务之期限。该法规定,公益事业之雇主或工人,不得因任何劳资争议停业或罢工。其他工商业之雇主或工人,在调解或仲裁期内,不得开始停业或罢工,雇主不得开除工人。1929年颁布的《工会法》之相关条文则规定,非经过调解程序后经工会会员大会投票同意,不得宣言罢工。

劳资争议处理法甫一颁布,上海、汉口、青岛等地即将其付诸实施,依法制定相应的《施行细则》,设立劳资争议处理机构并着手处理案件。民国时期全国产业分布极不平衡,上海等地产业发达,是劳资矛盾、冲突和争议最为集中的地区,也是事关劳资争议处理法实施成败的关键区域。

在上海,社会局以及国际劳工局中国分局自1928年起对劳资争议案件进行了比较完整的统计。根据当时的通例,将劳资争议分为罢工停业和劳资纠纷,分别予以统计,其中罢工停业是指为实现某项要求而暂时停止工作的行为,劳资纠纷则是指尚未达到决裂程度亦不停止工作的行为。据上述两机构的统计数据①,从1928年至1936年间,上海罢工停业案件的近半数、劳资纠纷案件的绝大多数,经过行政官署直接或组织调处。另外,从案件的结果看,不论是经主管行政官署调处,还是当事人另行处理,劳方要求多被完全或部分接受。劳资纠纷之解决,避免了其进一步酿成罢工停业,已然发生的罢工停业也多经过相应的处理而得以解决,所以争议的调处在相当程度上维护了工人的权益。

在青岛,从1929年8月至1937年6月,共发生劳资争议案件393起,其中经社会局主持调处302起,工人的要求亦多被完全或部分接受。

但是,劳资争议处理法在施行过程中也存在以下几方面的问题:第一,没有起到减少罢工停业的作用。从案件发生数看,每年罢工停业案件都保持在100起上下,未见明显减少的趋势。另外从严重程度看,也没有出现明显趋缓的迹象。从案件发生的过程看,依照法律规定,未经调解或在调解期间,不得宣言罢工停业,但事实上有不少案件,在调解期内发生罢工停业,造成一方调解,一方停工的局面。甚至有调解机关劝导复工,劳方仍置若罔闻。

第二,调处方法的渐趋异化。在上海,劳资争议案件的调处出现显著的趋势: “(一)劳资调解委员会调解的案件减少,足以表示劳资纠纷未能悉照法令所规定的处理程序处理。 (二)直接磋商的案件增加,未必尽由于劳资双方推诚布公,互相谅解,反之,却易滋流弊,双方多以不合法的手段,获得有利的解决。 (三)行政处分案件的特多,可见纠纷案件的处理,多出于权宜处置,而未能充分推行法令的规定。 (四)仲裁制度,等诸虚置”。在青岛,也存在行政处理较多和仲裁极少的情况。

第三,租界成为施行劳资争议处理法的巨大障碍。租界当局利用领事裁判权,阻碍劳资争议处理制度的推行。例如,1930年6月,美国总领事E.B.Hacnaghten对于上海市社会局提议在租界设立劳资争议仲裁机构一事回复道: “工部局不能容许这一情况,即‘除了中国政府、外国势力的代表和上海工部局共同批准的协议之外,在公共租界范围内适用中央政府所颁布的解决劳资争议的法律”’。所以,租界成了资方的庇护所, “一遇劳资双方发生争议,资方均藉口资本系属外商,或工厂设于租界,不受我国法令之拘束,我国官厅,亦因此无法应付”[4]。

第四,国内许多地方的劳资争议处理机关未能依法建立。根据劳资争议处理法的规定,调解委员会与仲裁委员会都是临时机构,但是,仲裁委员会应当准备仲裁员人选名单,经实业部备案。据统计,至1932年,各地的仲裁机关唯有上海等地依法建立了仲裁员名单。究其原因,有的地方工会未建立,有的地方的人选不具有代表性。这些问题也源于地方政府不重视。

历史启示与借鉴

南京国民政府的劳资争议处理法,第一次

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