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欠发达地区地方政府的困境和对策

减小字体 增大字体 作者:焦薇缜    来源:www.bob123.com  发布时间:最新发布
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一、欠发达地区地方政府面临的困境

(一)大环境因素制约

1979年以来,对外开放在地域上应当先沿海、后内陆,先沿边、后内地腹地,先交通便利地区、后交通闭塞地区。对外开放时空上的不平衡战略,导致了东部沿海地区与中西部地区在发展上的差异,这也给目前欠发达地区地方政府带来了许多不利因素。东部沿海地区开放时间较早,地理位置优越,交通便利,基础设施完善,人力资源丰富,技术先进,配套设施健全,因此,东部地区一直是中国吸收外商直接投资的重镇。这既与我国实施的非均衡区域发展战略有关,又得益于东部地区良好的经济和社会基础,加之FDI本身具有聚集效应。中西部地区远离口岸,运输周期长、运输成本高,对外联系不够畅通,产业园区和开发区缺少整合,物流、金融、保险、信息等现代服务业发展滞后,缺乏高级技术人才、营销人才、管理人才和商务人才,使转移企业面临服务跟不上、经营效率降低、交易成本上升等问题。市场经济制度还不健全,对承接产业转移缺少科学规划和合理引导。与东部沿海地区相比,中西部地区在观念开放、政府效能、法制环境、信息系统、社会诚信、市场机制等方面存在着大的差距,消费习惯、人文环境也有所差异。

(二)体制机制因素限制

发展经济学研究证明,欠发达国家或地区普遍面临两大难题:一是实际国民生产总值的增长率难以维持稳定的速度;二是生产过程难以用低投入高产出的方式来实现。前者涉及经济增长的支撑力问题,后者是关于生产经营的效率问题。我国中西部欠发达地区落后的一个重要原因是新体制机制建设停滞。具体来说,中西部地区在政府职能化转变、所有制结构调整、产权界定与重组、国有企业改革、市场化进程等方面都明显不如东部;另一方面,我国在东西部的制度安排上不平衡。国家每项制度的供给都是先在东部经济发达地区试点,然后推广到中西部不发达地区,如企业产权制度改革等。还有一些制度只允许东部少许地方存在,禁止西部不发达地区有类似的安排,如分配制度和人事制度等。由此可以看出,在拥有中央政府制度供给上的特殊权利方面,欠发达地区政府就比东部发达地区少了许多。

(三)政府自身因素影响

第一,政府职能转变滞后。主要表现在:(1)政府机构臃肿,运行成本偏高。由于经济落后,欠发达地区的政府部门与其他行业在人员收入方面差异明显,这种差别使得人们向政府部门流动的倾向更为突出;另一方面,政府部门自我监督控制能力较弱,难以抗拒各方面的权力和利益诱惑,导致政府部门规模不断膨胀。(2)政府对经济干预过多过严。政府习惯包办一切,除了作为资产所有者代表,对企业进行监控和收取税收外,还不同程度地参与企业的投资决策、组织经营、人事任免等。这种管制性施政方式,使得企业独立自主性丧失和公众治理能力下降,没有成为真正意义上的市场主体,仍然是政府的附属物。(3)政府管理理念与方式落后。政府管理理念与方式落后,导致办事关卡多、不重视中介组织建设、政府同市场缺乏强有力的联结点、分散使用有限的投资、没有努力创造留住人才的条件等,使得外地企业望而却步,本地人才、资金、科技成果等生产力要素大量流失,资本外逃,造成该地区资金的进一步匮乏,加深地区的贫困。

第二,地方官员变动过于频繁。我国地方政府官员是上级部门任命的,并且任职期限较短,这就导致其在工作中,对地方的经济和社会发展缺乏一个长期、全面、合理的规划和评估。往往某一政府官员在其任期内出台的新政策还来不及很好地被执行,就被换掉了,而下一任的政府又有自己新的施政纲领。这就形成了同一政府在不同官员认知之间政府政策的不连续性,甚至会出现不同届政府政策完全相反的情况。这种情况在欠发达地区尤为明显。

第三,政府能力低效,缺乏创新能力。由于历史上计划经济管制思想的影响,欠发达地区政府在制定和执行政策时,为了规避风险的需要,往往倾向于保守并依赖以前的政策,这样,地方政府常常只能作为中央政策和基层执行之间的“传声筒”,失去了作为地方政府应有的职能。这种保守决策模式也促成欠发达地区地方政府在政策制定上对特定路径的依赖。这在较大程度上影响了政府决策者对新信息和新形势的判断和处理,最终导致政府能力低效和缺乏创新能力。

第四,盲目追求政绩。虽然欠发达地区物产丰富,但其仍处于传统的农业和畜牧业粗放式的传统阶段,技术的落后导致资源利用不完全,环境污染严重。地方政府为了提高经济总量,政府官员为了实现政绩,单纯追求GDP的增长,盲目引资金、上项目,忽视了由此带来的资源紧张和环境污染等问题。

二、地方政府解困的几点建议

第一,因地制宜,发展优势产业。西部地区总体上经济技术基础较为薄弱,特别是落后地区,百业待兴,在西部开发中不应该也不可能做到全面铺开,而是应该区分轻重缓急,合理安排开发时序,突破重点,提高开发效益。因此,欠发达地区要在认识到自己优势和不足的基础上,充分发挥地区优势,科学合理地确定地区发展规划,不盲目不随从。同时,欠发达地区要在国家大力支持和发达地区支援的良好环境中抓住机遇,利用发达地区的的先进技术发展地区特色经济。这样就能避免盲目铺摊子和资金投入分散化,形成良性循环,提高开发效益。

第二,完善体制机制。(1)欠发达地区要政企分开,完善市场机制。改变过去计划色彩较重的政府管制模式,逐步完善本地区市场机制的建设,充分发挥市场的作用。政府应定位于为企业和市场的发展创造良好的外部环境,为社会的完善发展提供公共服务。(2)建立完善的行政管理体制。在政企分开、政资分开、政事分开的基础上,欠发达地区政府要进一步明确政府的责权,全面、正确地履行政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职责,建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。通过明确立法权、明晰产权、削减行政权、落实知情权、保障自主开发权,欠发达地区要尽快建立适应市场经济发展的规则,使政府职能从选项目、选人、审批和直接管理向服务、登记、备案和间接管理转变,使行政人员的观念、工作方式、办事程序从适应计划经济向适应市场经济转变,从而降低欠发达地区经济发展的交易成本和市场准入条件。欠发达地区要建立和完善政策法规、金融服务、信息网络、人力资源、物流服务、贸易服务、产权交易等体系,逐步形成一套适应社会主义市场经济要求、与全面贯彻落实科学发展观相匹配的体制机制。

第三,切实转变政府职能。(1)大力缩小政府规模、精减机构。欠发达地区要加快党政机关体制的改革,压缩机构,严格确定和控制行政事业编制,减少欠发达地区经济基础上的实际税收负担。(2)确立科学、合理的政府绩效管理制度。各级政府要改变过去单纯以GDP为衡量标准的不合理的政绩考核指标,确定以经济社会协调可持续发展为根本要求的科学合理的绩效观,健全监督机制。(3)加快传统观念的转变。欠发达地区培育市场文化,并建立与市场经济相适应的价值观和道德观,是促进市场化进程的关键,也是市场制度建设的基础和保障。(4)大力吸引人才,避免人才外流。欠发达地区要合理制定地区发展规划,充分发挥地区优势和发达地区的技术资金支持,建立资金和人才培育的长效机制,引进来、留得住、留得好。(5)搞好统筹规划,制定和执行调控政策,引导地区经济发展和结构调整,采取多种形式筹措社会资金,动员各类经济主体参与开发。(6)搞好基础设施建设,创造良好的投资环境,为企业提供服务而不是直接干预企业的投资经营决策。(7)创造公平的竞争环境,维护市场秩序,保障投资者的利益。

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