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地方政府绩效考评模式:从“压力型考核”到“公众制度化参与”

减小字体 增大字体 作者:黄俊尧    来源:www.bob123.com  发布时间:最新发布
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社会科学研究中的“模式”是对重复发生的社会事实及因果机制的解释,并且为理解现象确立了一套通则。关于中国目前上下级政府之间或一级政府内部层级间的权力控制策略,比较典型的有压力型体制、晋升锦标赛等解释模式。无论是压力型体制还是晋升锦标赛模式,都属于行政体系的内部控制或垂直监督。近年来,一种新型的考评与控制官僚模式在地方政府治理过程中已逐渐显现,它的典型表现是各地广泛开展的“万人评议政府”活动。本文关注的核心问题为,新模式的产生与演进有着怎样的内在机理?它的功能与局限分别是什么?新旧模式的转型过程中遭遇了哪些问题,有何对策?本文选择以杭州的政府绩效考评作为研究样本,拟对上述问题展开深入讨论。

杭州的政府绩效考评工作已经开展了近20年,其制度变迁和发展过程在同类案例中都具有一定代表性。有人将杭州的政府绩效考核分为三个发展阶段:1992-1997年为初创阶段,开始将企业责任制的管理方法引入市直单位;1998-2004年为发展阶段,2000年杭州在全国率先开展“满意单位和不满意单位”评选活动,由社会各界群众投票评选;2005年至今是深化阶段,对考评体系进行了重大改革,整合了目标管理和社会评价。

在压力型体制与政治竞争等控制模式中,目标考核是惯常使用的一项核心策略,压力型目标考核也存在固有缺陷,并导致了一些问题,这就成为后来实行“公众参与式”绩效评价的动因。

首先,目标考核的不足首先在于透明度不高,也就是所谓的信息不对称。其次,目标考核本身是以“合格”而非“优秀”为主要标准的评价机制,与后来实行的公众满意度测评的差距就在于不能拉开考核对象之间的差距,进而调动其工作积极性。再次,目标考核的缺陷在很大程度上还由于减压机制的存在。有学者归纳了两种减压阀:关系,即非正式的制度;统计方法和手段,即制度的非正式化。在杭州政府绩效评价过程中,相关的减压策略也被考核对象一再运用,这抵消了压力型考核的一部分效能。最后,由于排除了公众的参与,目标考核不能令官僚机构切实体察到来自公众的压力和要求,以致责任性和回应性不强。

因此,对压力型考核体制还需做出更大的改进,包括吸纳公众参与绩效评价。 地方政府发起的“参与式”绩效评价已经在实践中逐渐生发出一种以公众“制度化参与”为中心的控制官僚模式,它以吸纳公众参与为主要特征,其意图是实现垂直监督与水平监督、内部控制与外部制约的统一,它也标示着压力型官僚控制模式的一次转型。

杭州市一直贯彻以公众的“制度化参与”来控制官僚部门的思路。参与绩效评价的近15000人来自9个社会层面,既包括各类精英人群,例如党代表、人大代表、政协委员、企业代表、专家学者乃至退休干部等等,也包括普通市民代表,后者达到万人左右,占总人数的2/3,权重也高于其他社会层面。杭州还邀请了上下级政府的一些代表来参与投票,不过政府官员无论在投票人数还是权重上都不占优势。这些特点都彰显了公众参与的特质。

参与式绩效评价的功能改善了政府与社会的沟通:通过外界公众反映的官僚行政信息,领导层缓解了信息不完备和不确定性问题,并且迫使官僚机构不断改进公共服务,增强责任性与回应性;同时政府行为的透明度也得以提高,让公众能了解并参与政府过程;民意基础为政府体系内部的奖惩提供了更为合理的依据,巩固了领导层的权力优势。

也有人从公众满意度测评的技术优势出发,认为它可以避免传统考评中的“光环效应”、“居中趋势”、“偏紧或偏松”、“个人偏见”和“考核盲点”等现象。值得一提的是,政治竞争策略在“参与式”绩效评价机制中也得到灵活运用:考评排名靠前的单位和工作人员获得物质奖励,排位靠后的则接受通报和扣发年终奖的处罚,末位单位甚至有被调整领导班子的可能,如此就形成了较大的竞争压力。

若就控制官僚的功能而论,“公众参与式”绩效评价的主要局限在于仍然未能压缩干部奖惩的弹性空间,而这正是体制内监督的痼疾。由于政府领导层对公众“制度化参与”的主导和支配地位,这种考评模式不同于完全由公众发起的异体监督,还带有很强的同体监督色彩,或者说是异体与同体监督的混合形式。尤其体现在最终的处罚力度上,混合监督仍然可能对“不满意单位”网开一面。

弹性空间的另一显著表现是,杭州修改了绩效评价的奖惩办法,原先若连续两年被评为“不满意单位”就要依照有关规定和干部管理权限调整其领导班子,从2003年度起期限放宽到连续三年。“不满意单位”的产生也采取了一项新的办法,即在实行淘汰制的同时设置达标线,只有处于末位同时得分又低于达标线的才被评定为“不满意单位”。这意味着将原先相对严厉的“淘汰制”转换为较为温和的“达标制”+“淘汰制”。

控制功能的局限性还体现在“参与式”绩效评价对于不同层次对象所产生的压力也很不均衡。它固然对官僚机构及部门负责人产生了较大压力,但很难再下压到普通职员身上,后者依然可以自行其事,特别是在工作作风方面。在控制官僚过程中,现有的“公众参与式”绩效评价易出现压力的不足、过滤或中断现象。

从2005年度起,杭州的政府绩效评价又从以公众满意度测评为中心转向综合考评,即“目标考核十领导考评+社会评价”的考评模式。这次转型的主要原因在从一开始官僚机构就对“满意单位不满意单位评选”持有疑义,机关内部的抵触情绪日益强烈,杭州党政领导层也承认公众满意度测评在科学性方面的问题,同时积极寻找解决之策。官方人士认为综合考评通过对组织考核与社会评价两种考评方法的整合,较好地解决了“自上而下”考评的信度缺失和“自下而上”评价的效度缺失问题。这一结论的得出可能更多是出于逻辑推理,然而现实情况又未必尽然如此。

综合考评使原本评选活动对官僚机构的强激励滑向了弱激励。最有力的证据为:“满意单位不满意单位评选”时期,年年都有“不满意单位”产生,对政府部门触动很大;然而综合考评实施五年以来,只在2008年评出了市安监局一例“不满意单位”,而且是因为突发事故。 绩效考评激励作用的消退在很大程度上与组织考核的回归及社会评价比重的降低有关,也可以说是因为目标考核在实际运行过程中产生了悖论。这一悖论为:目标考核原本在制度设计上应成为运转压力型体制的有效工具和控制官僚的有力手段,但在实践中却蜕变为官僚机构的减压途径。

悖论的起因可以追溯到考核目标的制定阶段。从杭州绩效考核目标出台步骤来看,考核目标虽然经历了“各系统牵头部门一市目标办一分管市领导一市综合考评委员会”的层层审核,但首要的目标制定环节,竟然是由作为测评对象的各部门自己完成的,公众几乎没有表达意见的渠道,于是在行动者的博弈进程中出现了最有利于官僚部门的机会结构,导致目标考核沦为形式。其深层原因仍然在于领导层与部门之间的信息不对称状态。信息不完备是组织中的行动者所面临的普遍困境,杭州的政府领导层在绩效考核进程中同样遇到了这类问题。

笔者建议,似宜考虑在现有班子领导综合考评委员会之下设立两个执行机构,即政府(党委)序列的考评办和人大的考评机构:考评办依然负责组织实施目标考核与领导考评,这能够发挥其内部监督的相对优势;同时在人大常委会机关下设立专门的考评机构负责社会评价部分。在流程上,考评办先计算出各部门目标考核与领导考评的得分,再报送人大考评机构;后者计算社会评价得分,并完成统计总分的工作,最后负责将总分上报综合考评委员会审定和排序。这样考评流程就有三个环节,不但减少了暗箱操作的可能,而且理顺了内部监督与外部评价的关系。

(作者单位:中共杭州市委党校、杭州行政学院政治学教研部,原题《从“压力型考核”到“公众制度化参与”——地方政府绩效考评模式的转型与路径依赖》,胡荣荣摘)

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