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地方政府创新研究:热点与前瞻

减小字体 增大字体 作者:陈国权黄振威    来源:www.bob123.com  发布时间:最新发布
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地方政府创新研究的热点

政府创新概念的提炼有两种基本路径:一是从政府创新的实践出发,理论充分映射实践的发展,强调“新”和政府创新的目的,将政府创新界定为“探索政府行政的新方法、新模式,以适应新环境的变化和新现实的挑战”。二是大量借鉴制度经济学成熟的理论和方法,认为制度创新“是指制度安排的积极变动和替换”,这显然是将“政府制度创新”置于制度变迁的过程中予以考量。

西方学者通常将reform,in-novation,reinvention看成是同义语。中国地方政府创新研究的兴起在很大程度上也与地方政府改革的实践密不可分。因此,国内有学者很早就指出,创新是政府改革、政府发展的题中应有之义,或是政府改革、政府发展的合历史逻辑的引申。更多的研究者则直接指出政府创新与政府改革具有一致性。

20世纪90年代兴起的治理理论旨在改变传统的行政主导、单向度自上而下的权力运作模式,这与我国当下政府改革的进程与民主政治发展十分契合,也自然成为阐释我国地方政府创新的理论话语。当然,政府创新有其自身的特点和适应范围,这决定了它并不能与政府改革完全划等号。

政府创新的目的是为了增进公共利益和提升行政效率。政府创新主要在以下方面提升了政府绩效:首先,中国地方政府创新的直接和间接受益人都是政府辖区内的公众,民众从政府创新中获得了实惠;其次,政府管理辖区内的企业和其他组织也在政府创新中受益匪浅;最后,地方政府从其他地方政府创新中获益。

直观上较容易判断创新行为对政府绩效的促进作用,但严格的学术论证目前还十分匮乏。

地方政府创新之所以可能并成为一种必然,根源在于其动力因素,而地方政府创新的动因不同又决定着地方政府创新的内容、形式和持续性上的差别。

总体而言,地方政府创新的动因包括以下三个方面:一是发展型动力。这指的是地方政府对于创新所带来的预期净收益的诉求。二是竞争型动力。长久以来,因为“晋升锦标赛模式”及有关公务员考核机制的激励,地方政府有强烈的动机推动政府创新。三是压力型动力。在地方政府的项目申报材料中,谈得最多的就是创新者们所面临的种种压力,一个“逼”字说明了政府创新的“不得已”和“不得不”。

地方政府创新研究的理论前瞻

从“创新概念”的发展历程来看,政府创新与创新的核心观点是一脉相承的,都强调产品和服务创新(政府提供公共产品和公共服务)、流程创新、组织结构创新和理念创新等,因此,组织理论与创新管理中较为成熟的理论和模型能为完善政府创新管理理论提供良好的借鉴。当然,值得注意的是,地方政府创新既有一般组织创新的共同特征,也有公共组织创新的个性,公共产品的供给、公共利益的维护永远是地方政府创新应当首先考虑的因素。所以,从这个意义上讲,公私部门科学、细致的区分是完善政府创新管理理论的重要基础和前提之一。

在中国当前特定的语境下,影响地方政府创新持续力的因素很多。首先,上级政府在多大程度上能容忍乃至追认地方政府的自发创新行为是创新能否持续的首要因素。其次,地方政府创新的动因也是影响创新持续力的重要因素。当下之所以很多创新项目没能维持较长时间,也与项目是具体问题有关,一旦问题得以缓解,项目便失去其存在的意义。最后,地方政府的领导干部是否具有创新意识和改革能力是影响地方政府创新能否“由点到面”可持续发展的主要因素。

为给政策制定提供更具科学性的参考,地方政府创新持续力研究的可行路径是运用实证分析的方法,寻找一个具有制度意义的评测标准。

很多地方政府创新的案例表明,地方政府创新方面所创造的成功经验往往烙有很深的个人印记。此外,地方政府创新的具体措施游离于国家的整体制度之外,有些甚至与现有的法律文本和规章制度相冲突,这些显然都不是地方政府创新通往“制度化”的可行路径。

承认地方政府创新的“制度化”也就承认了这样一个命题:地方政府创新的经验可以成为全局改革的参照,从微观人手进行调整与改革也可以成为制度的生长点。这就涉及地方政府创新的推广性问题。

公共服务创新是地方政府创新的重中之重。这种导向被一些地方政府片面地理解为一种公共服务的回应性供给。毋庸置疑,回应性是现代政府的一个核心理念,政府的政策和行为必须以广大人民的意愿为依归,对人民负责是我国政府工作的基本原则。事实上,公共需求可分为显性公共需求和隐性公共需求两大类。显性公共需求可通过提供回应性公共服务予以满足,这类公共服务称为“回应性公共服务”。隐性公共需求是指民众客观需要的但没有表达出来的公共需求。满足隐性公共需求要求政府深入体察民意,主动供给公共服务而不是被动地回应公民诉求,这种公共服务称之为“创新性公共服务”。大量经验表明,政府提供创新性公共服务能获得公民较高的满意度,且满意度的强度与持续性都比回应性公共服务更好。因此,政府提供创新性公共服务是赢得民众支持率和提升执政合法性权威的重要途径。

(作者单位:浙江大学公共管理学院,原题《地主政府创新研究的热点主题与理论前瞻》,胡荣荣摘)

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