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破解城乡二元体制的公共物品视角研究

减小字体 增大字体 作者:汪恭稳    来源:www.bob123.com  发布时间:最新发布
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一、城乡二元体制理论在中国的发展

作为世界上最大的发展中国家,我国城乡的经济发展差距和其他发展中国家一样越来越大,这实质上是建国后我国长期形成的城乡二元体制所导致的。城乡二元体制原本是个经济学问题,其实它绝不限于经济层面,而是涉及到社会结构的各个方面。

城乡二元体制是我国学术理论界的特有名词。国外关于二元体制的研究都是根据经济部门的性质和成熟度的不同进行划分的,并且被认为是发展中国家工业化过程中必然出现的经济现象。

我国学者根据国家经济格局和经济结构的实际,结合二元经济理论,提出了城乡二元社会结构模型。在我国,“二元社会结构”首先出现在农业部政策研究中心农村工业化、城市化课题组在《经济研究参考》1988年第9期上发表的《二元社会结构——城乡关系:工业化、城市化》论文中。这一概念主要由郭书田、刘纯彬等人提出,他们认为当今中国社会结构是二元的,一元是由市民组成的城市社会;另一元是由农民构成的农村社会,他们最大的区别只在于是否持有城市户口。因而这种二元社会结构是以二元户籍制度为核心,包括二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共事业投入制度在内的一系列社会制度体系。此后,我国学者对于城乡二元结构的研究更为深入。从经济学角度,学者们从第三世界普遍存在的“嵌入式”(现代工业嵌入原有欠发达的社会经济结构)发展,分析了二元经济结构与城乡关系的区别与联系。还有学者从工农业剪刀差的角度研究城乡关系与工农业发展。《方法》杂志1998年第1期把对二元社会结构的研究聚焦于农民身上,而研究市民群体的焦点也集中于单位制度。

由此,我们可以将中国独特的城乡二元体制理解为在经济落后、物质匮乏的年代形成的农村支持城市、农业支持工业的管理和分配制度。这一体制以严格的社会管理为形式、以不平衡的物质分配为核心,它以户籍制度为中心,其它相关制度与户籍制度相衔接。

二、我国公共物品城乡非均衡分配现状分析

(一)公共物品城乡供给非均衡现状分析

1.城乡公共物品供给的责任主体不同。改革开放至今,城市公共物品的供给由中央和地方各级政府以及市场共同提供,政府对市场提供的公共物品有调控的权利;而农村公共物品供给的责任主体却一直处于缺失状态,并且在经济快速发展的时期始终没有建立起公共物品正常合理的供给责任主体。按照公共物品供给的制度安排,政府是农村公共物品供给的最重要责任主体。但是到目前为止,我国各级政府在农村公共物品供给中出现责任模糊,本来应由政府提供的公共物品却由政府与农民共同承担成本。例如,现在正在进行的农村“村村通”公路工程,其修路成本是由政府和农民对等共担的;本来应由上级政府提供的公共物品却由下级政府提供,结果使得乡镇政府成为承担农村公共物品供给的主要责任者,这样势必会造成农村公共物品供给主体的“缺位”和“错位”。

2.公共物品城乡供给的财政分配不均衡。在城乡公共物品的供给中,我国的城乡财政分配从结果不公向起点不公发展,从而在根本上制约了城乡平等。一方面,我国城乡公共物品供给水平存在巨大差异;另一方面,农村居民对公共物品的需求愿望强烈,因此,扩大农村公共物品的供给成为一种必然。这时,政府面临两种选择:一是保持全国范围内的财政负担和支出总量不变,对城乡公共物品供给实行此消彼长的调整;二是维持原有的城市公共物品供给水平,扩大农村公共物品供给。为补偿公共物品的支出成本,就必须加重农村居民的财政负担。这样,城乡之间的公共物品供给差异就转化为城乡居民社会负担的不公,也就是农民以较重的社会负担换取相对均等的公共物品供给。这种量人为出的方式将矛盾限于在农村和农民范围内予以解决,造成新的城乡不均等。综合近年来国家财政支出情况,国家财政用于农业支出近十年来一直徘徊在7010 -9%之间,2008年国家财政用于农村社会事业发展支出为2072.8亿元,仅占当年财政支出的3.3%。从回定资产投资情况看,2008年农村交通运输事业方面的投资为1323.9亿元,其中,农户自我投资为443.7亿元,同期城镇投资额为14376.6亿元;农村水利、环境和公共设施管理事业方面的投资为1255.2亿元,其中,农户自我投资10.3亿元,同期城镇投资额为11023.9亿元;卫生、社会保障和社会福利事业方面的投资为89.7亿元,农户自我投资2.3亿元,同期城镇投资额为976.2亿元。

(二)公共物品城乡需求非均衡现状分析

1.城乡公共物品的需求具有层次差距和异质性。由于经济发展水平的差异,农民的收入和消费水平相对较低,因而对公共物品供给服务的需求同质性强,而需求强度比较高的公共物品更多的具有纯公共物品和拥挤性准公共物品的性质,大多属于基本生存型或基本发展型,如农村基础设施的改进,农民对于农村的水利设施和公路修建的需求比较高;而对非必需的公共物品的需求则限定在较低的层次,如农村预防保健等公共卫生服务、农业信息平台等。相对而言,城市居民的收入、消费需求以及消费需求的分化程度都比较高,而需求强度比较高的公共物品更多的具有准公共物品、特别是自然垄断物品的性质,大多属于享受型或者发展型,如城镇社区公共健身设施、城镇教育多元化等,需求的弹性较大,需求的范围、数量较农村居民要大。

2.城乡对于同种公共物品需求的内容不同。由于城乡人文、社会环境的差异,城乡居民对于同种公共物品的需求所涉及的具体内容有较大的差异性。以养老为例,虽然现阶段农村的新型养老保险发展迅速,但并不能完全取代家庭养老的地位和作用,农村“养儿防老”观念是长期形成的,并且在国家推卸农村老龄人口抚养责任的时期起到了重要的作用,它不仅是在经济上给予农村老龄人口以支持,而且还有国家保障所起不到的心理效益和社会效益;而随着经济、社会政策的执行,城市人口的养老开始逐步转由社会负担。因而,农村对养老的需求更多的是经济上的,而城市对于养老的需求则是全方位的。

(三)城乡公共物品供给和需求非均衡相互关系分析

改革开放前,我国城乡公共物品的分配也是不均衡的,但那时由于城乡经济发展同样滞后,消费水平和消费需求的分化程度都很低,因而城镇和乡村对于公共物品的需求都是低层次的,且较为同质,这时这种不合理的分配制度的内生矛盾并没有强烈地表现出来。改革开放初期,城乡对于公共物品的需求基本相同,但是由于社会经济发展的不平衡性以及公共物品供给的非均衡性,使得城乡在这种不平等的基础上形成了非均衡的公共物品需求,而这一非均衡的需求又成为政府进行公共物品供给持续非均衡的现实依据,从而使得城乡差距愈显加大。

三、我国公共物品城乡非均衡分配与城乡二元体制的关系分析

(一)城乡二元体制是公共物品非均衡化分配的制度依靠

1.城乡二元户籍制度为公共物品非均衡化分配提供了身份依据。公共物品城乡非均衡分配不仅表现为公共物品在城镇和乡村这两个地域概念上的分配不均衡,更表现为公共物品在农村居民和城镇居民这两个身份概念上的分配不均衡,也即国家在公共物品的分配上形成了对农村户口的歧视。具体表现为农民工在城镇无法公平享受各种社会保障,其子女无法在城镇享受正常的就学权利等等。城乡二元户籍制度将农村居民和城镇居民的划分予以制度化,从而为公共物品在身份概念上的非均衡分配提供了依据。

2.城乡二元社会经济制度为公共物品非均衡化分配提供了现实依据。城乡二元制度的实行造成了农村在各方面发展均落后于城市,这已既成事实。在经济方面,农村依然是以自

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