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成安区农村土地征用补偿及农民安置问题研究

减小字体 增大字体 作者:龙想平梅君冯 乐等    来源:www.bob123.com  发布时间:最新发布
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一、成安区土地征用现状

(一)土地征用的动机分析

以GDP、引资额和财政收入等经济指标对政府官员进行考评的制度安排,为地方政府官员单纯追求经济增长速度而不管经济增长质量和不计资源消耗的增长模式提供了诱因。在经济增长与资源的保护利用发生矛盾时,政府官员优先考虑经济增长。开发区土地滥用的现象之所以非常严重也是因为政府官员的这种激励结构而引起的。首先在征用土地设立开发区的过程中,政府通过土地征用就可以获得一部分收益。据国家有关统计资料显示,在当前土地收益分配框架下,被征地的农民仅得5%~10%,村一级得25%~30%,政府得60%—70%,征地收益成为地方政府财政收入的重要来源。其次征用土地设立开发区吸引企业定位,将促进本地区经济的更快增长,政府也能够获得更多的财政收入,政府官员也因此获得了更多的升迁机会。在这种激励结构的诱导下,开发区建设在前几年贪大求洋中被推到极至。在吸引企业定位的过程中,各地方又接受企业的不合理要求,纷纷压低地价,结果造成土地的粗放利用。最后由于征地价格并非市场价格,国家有关法律规定的价格可变区间比较大,这为征地过程中地方政府官员为自己谋取利益留下了空间。地方政府官员作为理性的经济人,在制度限定的框架内做出有利于自己的选择是十分自然的事,改变这种现象需要对相关制度进行重新安排。

(二)土地征用的现状

咸安区位于湖北省咸宁市的中心城区,国土面积1503平方公里,总人口54万人,耕地面积372. 7248平方公里,占国土面积24. 79%,人均耕地0.8亩。就在这个人均耕地不到一亩的地方,征地事件屡屡发生(下表是国家征地政策走入正轨的几年,咸安区土地征用的概况)。

资料由咸安区国土资源部门提供(2110年数据截至9月30日)

由两表可看出:(1)最近几年里,咸宁市咸安区的征地事件不断不发生,而且越来越频繁,所涉及的农民人数越来越多。(2)在2006~2010这几年里所征用的土地绝大部分来自农民,且随着城区土地的减少,来自农民的土地的规模有增大的趋势。且征来的土地大多用于商业用途。

(三)土地征用给农民带来的问题

1.失去土地,农民失去精神依靠。俗话说“劳动是财富之父,土地是财富之母。’,对于农民来说,土地就是他们的的生存之道,他们一切。当征地的农民失去土地,他们便失去了他们心中的依靠。

2.失地农民就业安置难,其收入缺乏保障。政府在征用土地时也会考虑解决失地农民就业问题,比如由征地单位吸纳一部分失地农民就业,但效果并不理想,返流率高其主要原因:一是年轻农民大都外出打工,在家的大多是年龄偏大的失地农民,他们一般文化水平低,缺乏专业技能,开发商既使吸纳他们,也只是为了应付政府:再以各种理由精简或用苛刻的条件(工种累、工时长、工资低)使失地农民主动放弃就业。二是引进的企业效益不佳,可持续发展能力低,迫使许多已经因失地而受到雇佣的农民工下岗。上世纪90年代后期随着国有(集体)企业改制,部分原在国有集体企业就业的无地农民被迫下岗待业,陷入了“种田无地、上班无岗、低保无份”的艰难境地。三是开发商大多倾向于雇用年纪轻、素质高、工资低的外地人员,理由是便于管理。调查所得,咸安区征用土地后的建设用工基本为工头从外乡带来,如咸安区污水处理厂的建设。

3.部分农民由于失地而致使生活陷入困境。首先是无稳定收入但生活开支加大。如咸安区熊家湾铁铺村土地征用前共140亩耕地,当前所剩无几,人均仅0.2亩,即占九成以上的当地农民失去了土地。这些失地农民的收入多以打工为主。我们在对当地5家农户的访谈中发现,征地以后五户家庭年总收入约15000元,比征地前的30000元减少50%,且全为外出打工所得。征地以前家庭的柴、米、油、菜等大宗消费品都是自给自足,征地以后这些日常消费品只能从市场上购买,一户仅米、油、菜三项一年就要多开支4000多元,且水、电、煤、气等物价上涨.增加了他们的生活负担。其次是“三无”(种田无地,就业无能,低保无份)老人生活困难,以往的少量田地还可以勉强维持生计,在征地过后,他们的生活则陷入了更大的困境。这些老年人大多在55~65岁,以前种地虽然收入不高但生活相对稳定。征地以后,老人的生活只能依靠有限的征地补偿费,生活更加困难了。

二、问题的深入分析

1.现行补偿未充分体现农地价值。根据马克思商品理论,现行征地是购买农村土地的所有权,实际是商品化行为。正是由于农村土地相对于城市土地国家所有的集体所有权制,决定了它可以以所有权制让渡方式实现其土地价值。这在国家因建设需要征用农村土地时反映得非常突出。此时,农村土地价值实际表现为土地所有权价值的实现。现行的征地补偿涵盖的范围较小,补偿金额是基于农地收益计算的,不能准确反映农地转为非农用地的预期收益;相对于土地的增值潜力,土地补偿费远远低于土地出让价格,一般只占土地出让价格的10%~20%,属于低价征收。

2.土地产权制度设计上的缺陷,导致产权主体虚置。按照现行农地产权制度,农民集体拥有农地所有权,农民个人拥有土地的承包经营权。现实中农村没有农民集体这一组织,取而代之的是村支部。事实上,村集体代替农民集体行使土地所有权的职能,农民和村集体之间形成了委托代理关系,但这种委托代理关系很模糊。村集体既不是法人,也不是政府,农民很难对村集体的代表一村干部进行监督,而且在更大程度上村干部受到政府的干预和控制,还要对上级组织或上级政府负责,代理上级政府的部分行政职能。因此,农地产权主体的虚设就为征地补偿费的分配不公和村支部的腐败提供了滋生的土壤。政府对农民土地产权的不当限制使农民无法分享农地非农化所带来的土地增值收益,农民的土地财产权益直接受到集体性侵害。

3.政府牟利角色使得农民利益受损。制度安排实质上就是一个利益分配的方案,利益集团的形成以及收益分配的比例,对制度变迁起着决定性的作用。在征地过程中利益集团主要是指中央政府、地方政府、村委会以及农民个人。由于参与农地收益分配的各利益主体社会地位和经济实力不同,从而形成了以政府利益为主导的分配关系,倒金字塔式的分配结构是其征地利益分配的特征。现在的地方政府具有“政府+牟利集团”的双重身份,它既有谋求自身或集团利益及经济发展的冲动,又在许多政治因素上受制于中央。正是这种政府角色,加上土地征用制度在经济论坛制度环境和制度本身上的缺陷,使得地方政府在征地问题上表现出浓厚的兴趣,利用其垄断土地资源的权力获取土地资本的巨额增值收益。

4.农民缺乏组织谈判能力和利益保护机制。一是我国农民作为一个利益群体,虽然人数众多,其组织化程度不高,并没有形成真正意义上的农民自己的经济组织。在土地被低价征用或侵权之后,只要生活还能“过得去”,多是隐忍下来:实在过不去了,自我保护的方法除了上访告状之外,就只有找新闻媒体;更有很多既成侵权事实的案例,要想纠正又会涉及方方面面,错综复杂,往往不了了之;二是高额利润驱使农民处于弱势地位。以低偿甚至无偿的方式征用到农民的土地,能够带来积极丰厚的利润,尤其是对于那些大量存在的以高价转作商业盈利性用途的土地;由于历史、文化和经济的原因,我国农民法律意识现状是以淡漠为其表象特征的,表现在征地过程中就是许多农民不清楚如何运用法律武器捍卫自己的正当权益。在我们访问的几处中,都存在些问题,熊家湾的强行征地,温泉的温泉开发区高新技术工业园附近村民的抱怨连连。

5.养老保险实施困难。政府为失地农民提供了

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