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《烟草控制框架公约》对中国烟草产业战略格局的影响及对策

减小字体 增大字体 作者:胡峰    来源:www.bob123.com  发布时间:最新发布
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《烟草控制框架公约》使得波及全球的反烟浪潮势不可挡,对全球烟草产业产生了深远影响[l]。但由于发达国家的烟草工业,特别是跨国烟草巨头与发展中国家当前的发展程度不同,受《烟草控制框架公约》影响的方式与程度也不一样。对于不同的国家而言,烟草业在国民经济中的地位和影响各不相同。一般来说,烟草产业的产值越高,市场越大,烟草产业的重要性就越高。然而,由于不同国家的整体经济状况不同,烟草业的变化对烟草产业大国的影响并不一定就更严重,反之亦然。例如,对于烟草巨头集中的美国、西欧、日本等发达国家和地区来说,虽然其烟草企业占据了世界市场的大部分份额,但相对于其庞大的经济总量和完善的产业结构来说,公约对烟草业的限制并不会对国家经济造成太大的打击。而对于经济总量较小,经济结构不完善的发展中国家,特别是一些以烟叶种植为主要出口创汇产业的农业国家,烟草业的兴衰将直接导致国家经济的变化,甚至造成国民经济的衰退。即使是中国、巴西等经济相对发达、规模比较庞大的发展中国家,烟草业在国民经济中也占据着重要的地位,是政府财政收入的重要来源,烟草业的重大变故同样是难以承受的。

一、控烟公约对发展中国家产生较为深远的社会经济影响

烟草贸易从一开始便呈现出国际化的特征,并由经济欠发达地区主要承担烟叶种植和原料供应环节。早在1669年,美国就有1500万磅切萨皮克烟草销往英国,其中800万磅用于再出口。随着烟草种植技术的改进、烟草消费习惯的扩散和区域经济的梯次发展,烟草产业逐步实现全球分布。据统计,全球共有130多个国家和地区生产卷烟,形成了表面分散化的烟草产业格局。但在实质上,烟草制品的生产一直呈集中化趋势。可以说,由于历史、技术、文化等各方面原因,尽管烟草的使用和生产正在不断地从发达国家移向发展中国家,但世界烟草产业的命脉一直以来都掌握在发达国家手中。

随着控烟措施的日益严厉,烟草巨头的游说效能在逐渐下降。在世界卫生组织的推动下,很多跨国烟草巨头所在的发达国家均制定了更加严厉的控烟、禁烟法律、法规和政策措施,再加上反烟组织和烟草诉讼的影响,跨国巨头在这些国家不但面临烟草诉讼巨额赔款的威胁,而且卷烟销售市场也受到大幅度的挤压。为了保持实力和竞争地位,主要跨国烟草公司在产业结构、市场结构、内部组织结构、发展策略等方面进行了一系列重大调整。特别是随着20世纪80年代以来的烟草国家垄断的削弱和市场自由化的逐步建立,为国际烟草巨头扩大销售开拓市场基地提供了机遇。这最初表现在国际卷烟贸易量和贸易额的大幅度增长上,随后是跨国大烟草公司由卷烟出口贸易转向在发展中国家和地区大规模投资收购、兼并和新建卷烟生产企业,实行卷烟生产本土化。事实上,发展中国家已经成为烟草公司的关键市场。

在烟草产业全球化的形势下,发展中国家无疑将受到控烟公约的重大影响。

1.全球控烟运动将对烟叶种植业造成深远影响,培育替代性产业的发展任重道远

无论是从地理气候等基本条件分析,还是从历史发展脉络来看,烟草种植业都是天然的区域性经济农作物种植业。随着国家整体经济的结构性升级,全球烟叶种植业逐渐集中到经济相对落后的适宜地区。在一些发展中国家,尤其是撒哈拉以南的非洲国家,烟叶种植甚至成为国民经济的支柱性产业,也是对外出口创收外汇的主要手段,必然遭到烟草控制行动的严重冲击。

传统上,全球控烟运动的刀锋一直是指向烟草制品的生产企业,主要针对卷烟等制成品展开斗争。在很长一段时期内,对于处于产业链上游的烟叶种植,无论是国际政府间组织还是非政府组织,都没有给予过多的关注。然而,随着控烟运动的步步深入,在取得了针对烟草企业的重大胜利之后,反烟人士的关注面便开始扩张到了烟叶种植上。作为一部力图全面解决烟草问题的历史性文件,公约从全局出发,深刻认识到烟叶种植对于控烟效果的重要意义,并决定把烟叶种植纳入规范体系。这一要求曾经激起种植烟叶的发展中国家的强烈反应,但由于该公约不允许对条款进行任何保留,发展中国家最后不得不就范。当然,为了缓和矛盾,也是为了真正实现对烟叶种植的限制,公约提供了发展替代型农业的方案,要求国际社会协助发展中国家开发能够代替烟叶种植的其他农业项目。但是,对于拥有大规模烟叶种植业的发展中国家来说,要寻找到真正能够在经济上替代烟草业的农业项目,并获得进行替代性开发所必需的巨额补偿、缓冲和发展基金,是一个异常艰巨的任务。发展中国家自身的经济实力难以完成,而所谓的发达国家的资金支持不够.各类国际组织和非政府团体的自愿性服务只是杯水车薪。而且,对于习惯了烟叶种植的广大农民来说,无论是从成本衡量的角度,还是种植习惯的角度,都需要较长时间来接受和适应这一变化。

2.全球控烟运动将使发展中国家原本就薄弱的烟草制品产业雪上加霜

经过100多年来的历史变迁,部分发展中国家也拥有了自己的烟草制品工业。这些民族企业基本上可以分为三大类:一类是作为昔日西方列强的殖民地或者半殖民地,一些发展中国家接受列强的烟草企业的投资,组建了有着浓厚殖民色彩的烟草企业。这些企业在二战后的独立浪潮中,被新生民族国家没收或者赎买,从而构成民族烟草企业的骨干;第二类是为了实现自力更生或者增值利用自产原材料,在国家政府的大力扶持下发展起来的自己组建的烟草企业:第三类则是民族资产阶级自行建立的烟草企业。与西方烟草巨头相比,发展中国家的烟草企业历史起步较晚,资金和技术实力薄弱,营销体系比较落后,在国际烟草产业格局中大多处于附庸或者从属地位。

兴起于西方的控烟运动,首当其冲的就是发达国家的烟草巨头们。在体制的阻隔和政府的扶持下,发展中国家的烟草企业受到的直接打击较少。然而,公约把发展中国家也纳入了一视同仁的义务体系中,对缺乏相关经验的发展中国家烟草企业来说,是一次严峻的考验。尤其需要指出的是,经过长期的发展,某些发展中国家的民族烟草企业已经积累了一定的经济和技术实力,对西方烟草巨头的垄断地位构成了日益明显的挑战,全球烟草产业格局开始出现了变化。但公约的出台在压缩西方烟草巨头既有利益的同时,也堵塞了发展中国家优秀企业的崛起之路,使发展中国家本就薄弱的烟草制品产业雪上加霜。

3.全球控烟运动对发展中国家提出了严峻的就业挑战

就业问题是发展中国家面临的重大挑战,而全球控烟运动加剧了发展中国家改善就业的困难,对企业的经营构成障碍,迫使许多实力有限的中小型企业裁员甚至破产,从而造成产业从业人员的失业。而且,由于发达国家烟草巨头的原料大量来自于发展中国家,其生产能力的削弱将直接导致发展中国家相关供应商的损失。除此以外,如果考虑到发展中国家规模庞大的烟农人口,烟叶种植的改变将导致更为严重的农村就业问题。也有观点认为,如果引起烟草种植业工作岗位的丢失,将是在未来几十年中持续发生的情况。因此政府会有很多的机会来设计一个逐步的、有序的调整过渡机制[6]。

在公约的谈判进程中,争论最为激烈的议题之一就是全球控烟问题对就业造成的影响。发展中国家高度关注这一问题,并得到了世界卫生组织和发达国家代表的理解。但是,由于牵涉到敏感的国内政治问题,以及考虑到就业问题的复杂性,公约最后并没有进行具体的涉及,而只是在第26条第5款进行了原则性的规定:“……秘书处应根据发展中国家缔约方和经济转轨国家缔约方的要求,通报现有的可用于帮助其实现公约规定义务的资金来源……”这一规定为发展中国家寻求外界帮助

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