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农民地权的诉求与表达

减小字体 增大字体 作者:陈柏峰    来源:www.bob123.com  发布时间:最新发布
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许多学者从不同角度提出了地权制度设计方案,这些方案各不相同,但都宣称维护农民的地权,呼应了农民的权利诉求,而且都有相应的经验材料作为支持。我们只有掌握了农民地权诉求的表达结构,才能真正把握农民的地权诉求,也才能做出审慎的制度安排。

扩大地权

很多学者认为,在现有的集体所有、家庭承包经营制度下,农户对土地的权利不够完整,农民所获得的只是法律规定的有限权利,难以得到有效的保障。他们认为,土地私有化是较好的出路。一旦农民拥有土地的完全产权,即可获得自主谈判地位,使各级政府机构、官员和强势集团不能因为土地所有权的虚无状态而欺凌农民。

另一些学者认为,是集体所有制已经被模糊后,侵害者才有了可乘之机。这些学者并不反对扩大农民的地权,但他们认为,扩大农民地权的关键在于扩大农民对地租和土地资本化收益的分享。

两方面的学者都在经验上陷入了一个误区,即以城郊农民想象全中国的农民,以城郊土地为经验基础来扩大农民地权。然而,城郊土地虽然有“扩大地权”的广大空间,但数量很少,涉及的人数也很少,并非全国农村的情况。凭什么依据5%的城郊土地为经验基础来设计全国农村的土地制度?又凭什么以城郊农民的地权诉求来想象全中国农民的地权诉求?

当着眼于城郊农民利益诉求的表达铺天盖地时,大田农民的地权利益诉求几乎没有引起人们的关注。对于占95%的大田农民来说,土地只是他们维持温饱的基本社会保障,指望他们通过扩大既有地权的方式来实现小康生活,没有任何可能。其实,在农业型地区,大田农民的地权诉求很少有人渎懂。他们需要的不是现代意义上“清晰”的产权,而是与地权利益密切相关的各种制度的完善。这些制度归结到一点,就是农村土地集体所有制的完善。

在实践中,各种对农村集体利益的侵犯,由于缺乏有效的维护途径,导致集体利益受损,而集体利益受损常常导致农民利益受到巨大损失,农民敢怒不敢言,村民委员会也因为缺乏合法有效的维权方式而无能为力。比如,在抗旱过程中,村集体根据村民自治程序形成的关于抗旱筹资酬劳的合法决议,却因个别素质低下村民的因素而无法付诸实施,从而导致农田减产,村集体内农民利益普遍受到严重损害。

土地集体所有制的松弛,直接导致大田农民的实质利益遭到极大的伤害。然而,我们在公共话语中谈及扩大农民地权时,几乎没有人谈及95%的大田农民的真正诉求,而总是只谈及5%的“征地”问题。这不能不说,现有扩大农民地权的表达是存在偏颇的。

稳定地权

关于土地问题的上访一直较多,其中涉及土地调整的占很大的比例。很多上访农民反映,村干部不遵守法律,不尊重法律赋予他们的稳定的承包权,强行在全村范围内调整土地。因此,一些学者激进地主张土地私有化,或强调农地承包权的稳定,反对土地调整,且不断延长这种权利的存续时间。1980年代以来,中央一直强调农地承包关系的稳定,反对村庄进行农地调整,尤其反对全面的大调整和经常性调整。不过,根据人口变化调整土地一直是很多地方农村的现实。税费改革后,种田已有可观的收益,农民争着要地,乡村干部如果进行土地调整,利益受损的农民很可能上访“维权”。

显然,土地调整妨害农民地权以及乡村干部侵害农民利益的判断,建立在上访农民地权诉求的表达基础之上。而在上访农民的背后,是数量有上访农民百倍千倍之多的普通农民。

在很多地方村庄,前些年土地调整都比较普遍。土地调整中几乎没有村民反对,即使偶尔有反对的也没用,因为农民说:“人死了,他不吃饭了,还占地是占大家的便宜;人有了,他就要吃饭,就该给他分地,你不给他地,他不饿死了?”村庄中存在强大的地方性共识,这会对少数既得利益者借国家政策来维护个人利益形成强大压力。

其实,那些为土地调整而上访的人,大多不受欢迎,村民常常称呼他们“神经质”,这些人往往处于弱势地位,他们想借助法律和政策的力量来谋取利益。在土地承包实践中,他们往往借国家法律来维护自己利益,而不顾忌村庄内部的地方性规范和道义压力。

大多数乡村干部和农民认为,农地的分配必须适应家庭人口的变化。1980年代至今,几乎所有依靠务农生活的家庭,都必须面对因人口变化带来的土地压力。也许正是在这种压力下,全国各地农村都曾调整土地,而不顾中央政策和法律的反对、禁止。土地调整的目的在于使土地承包人均平等。由此可见,其实土地调整是大多数农民的地权诉求,当然这种诉求与民间的生存伦理、与集体化实践密切相关,也与地方性共识相关,而那些反对土地调整的村民在现代法律制度上具有合法性,然而,这样的法律制度却是不那么民主的,因为它忽视了绝大多数农民的地权诉求。

变现地权

土地流转等变现地权的制度设计的出发点是维护农民的利益,然而,如果农民的地权可以变现,谁来充当买家?无非两种,一是本村留下来的土地不足的农户,二是外来的商业资本。

农村其实有两种农民,一种是真正指望通过土地来解决温饱、真正从事农业生产的农民,他们难以从农业中转移出去,依靠土地解决温饱问题;一种是可以从农村中转移出去,在城市务工经商来获得收入的农民,他们并不指望土地带来很多收益,可以通过向真正种地的农民转租、转包来变现地权。

这样,农民地权的变现,等于是让那些可以向城市转移的农户高价将土地转卖给留守村庄的弱势农户,而村庄里的农户本来是可以通过调整免费获得土地的。这样实际上造成了由留在农村的弱势农户花一笔钱来助强势农户到城市安居,从而导致了农村人财物的进一步外流。

问题还不只是那些要进入城市的农民回来要地,更多的是那些早已不是农民的市民也回村要地。很多人虽然已经在城市工作,户口也已迁出村庄,但仍然在村庄中拥有承包土地,他们将土地租给那些没有能力外出工作的村庄内的村民,从而变现地权利益。

不在村的村民拥有村庄中的土地,却没有积极性为村庄公共工程建设提供人财物的支持,这最终导致了村庄公共品供给的严重不足,村庄逐渐变得鸡零狗碎,不但作为功能共同体的村庄的利益遭到严重破坏,而且这种破坏会迅速上升到社会、文化、心理等各个方面,最终导致村庄无法作为农民最后的生存希望和家园。

如果不计较农民内部的强势群体和弱势群体的差别,农民还可以向商业资本转让土地来变现地权。资本下乡一般会集中在高效农业,集中在经济作物的种植上。若大量商业资本投资于此,就会挤占过去由农户占有的经济作物和高效农业上的收益,当然,商业资本也可以通过规模化经营来获取利益。关键的问题是,中国只有18亿亩耕地,如果让农业资本家经营,规定按人均100亩计算,则不到2000万农业资本家就可以满足全国耕地的农作需求,那剩下8亿多农民以什么为出路呢?

有人说,要相信农民的智慧,他们会根据家庭情况做出理性的选择,找到利益最大化的出路。若果真如此,那么印度、东南亚、拉美发展中国家的大批无地流民又是从哪里来的呢?历史上又怎么会有那么多的土地兼并呢?土地20年的承包权,价钱高达10万元。农民种地10亩一年的收入不会超过5000元,还不算劳动力投入。故,理性的做法就是出让土地,这样全家人不干活即可获得收入。但他们不知道,10万元现金维持不了一家人20年的生活。农民的“理性”怎么敌得过资本的理性?正如股市有能力套牢“理性”的城市人,资本也有能力诱使农民“自由自愿”地变卖土地、变现地权,迫使他们过上“自由”的生活。

当土地流转等变现地权的措施被表达为维护农民地权和利益时,它可能维护的是

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