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探析税费改革对我国公路资金的影响

减小字体 增大字体 作者:不详  来源:www.bob123.com  发布时间:最新发布
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  [摘要]为确保我国经济可持续发展,抑制燃油的不合理消费,以及规范政府收费行为,我国于去年初开始实施“税费改革”,目的是能够充分体现“多用路多缴费,少用路少缴费”的公平原则,从而更大限度地节省能源开支。然而,这一举措将改变过去以公路养路费为主的交通规费征管模式,地方政府失去了征管公路交通规费的权利,这是否会对我国公路交通基础设施的建设和养护造成影响,是否能够确保稳定的公路资金来源,是我们进一步需要探讨和研究的问题。
  [关键词]公路资金 税费改革 养路费 征管模式
  
  一、税费改革现状分析
  我国自2009年1月1日起实施《成品油价税费改革方案》,指出取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项收费。并逐步有序取消已审批的政府还贷二级公路收费。实施税费改革的初衷主要是解决以养路费为主的各项交通规费在征收、管理以及使用等方面存在的一些问题,比如使用支出不透明、不公平,普通存在公路乱收费、收费养人等现象,通过改革将这笔资金纳入国家财政预算管理,期望对公路资金的征管更加规范、科学、合理,以确保为公路建设和维护提供稳定可靠的资金来源,但此次改革势必会对我国公路资金征管模式带来一定影响。
  二、税费改革造成的影响
  1. 失去贷款担保,直接影响交通部门对公路资金的筹措。我国的公路建设和养护资金主要来自于国家财政拨款,这部分拨款与公路建设所需大量投入资金的实际相差甚远,大量的公路建设资金仍需通过银行贷款来解决,而取得银行贷款需提供担保或有担保偿还的依据。改革前,养路费等交通规费收入除上交中央小部分外,绝大部分属交通部门自收自支,其经费来源比较充裕,可以为贷款提供担保。而此次税费改革直接把养路费等交通规费变为税收,纳入国家财政,变为预算内收入,而国家财政资金又不能用作担保,这样公路部门就失去了以公路规费收入作质押筹措资金的基础。
  2. 事权与财权分离,交通部门宏观调控乏力。进行养路费改税以后,规定成品油消费税为中央收入,由地方国税部门负责征收,全部上缴中央国库,中央财政再通过规范的财政转移支付方式分配给地方。这样中央宏观调控能力是加强了,但地方收入规模会相对减少,具有事权的交通部门,没有了财权,事权与财权分离,必将削弱交通部门自主调控能力,不利于调动工作的积极性。
  3. 资金征管模式发生变化,由体内循环改体外循环。养路费等交通规费原属地方财政预算管理,完全在交通部门内部周转使用,周转环节少,时间短,到位快。而成品油消费税是按照预算内资金进行管理,由税务部门统一征收上交国家财政,成为预算内资金。财政按照严格的预算计划层层拨给各级财政部门,再由各级财政部门拨给交通部门,资金由体内变为体外循环。这种资金体外循环机制拨付环节较多,周转时间长,应变能力弱。这样所需公路建设资金按照财政部门“以收定支”拨付工程项目,如果拨付资金不能及时到位,使公路部门不能利用资金沉淀的过程加以周转,难免会影响公路事业的发展。
  4. 公路债务的偿还问题。费改税之前,全国各级地方政府交通部门为了加快公路交通建设,从银行(主要是国内银行)贷出大量借款,据统计,截止2006年底,全国公路建设贷款总量已超过8000亿元人民币[2]。据有关专家预测,到2010年时,全国公路建设的年末贷款余额将突破1万亿元,届时公路部门仅每年需还款的利息就将达到1000亿元左右。此外,据吉林交通厅有关人员说,目前,吉林省内有百余个二级公路收费站,2008年底,将撤站方案上报,到目前还没有收到批复。修一公里的二级公路需要600万,撤销收费站后,贷款余额需要中央和地方财政一起偿还,但是中央和地方分别偿还多少,目前并没有明确的说法,这也是撤站最关键的问题。费改税后,举债建设公路留下的巨额债务失去了还款保障,遗留的巨大债务如何处置,将是个重大的遗留问题。
  三、应对措施及建议
  1. 增加公路建设在国家财政预算支出中的比重,利用普通税收建设公路
  公路是基础设施,具有社会公益性,因而,公路建设筹资应以国家为主,国家应加大公路建设性专项支出在财政预算支出中的比重,这样的政策有些国家早就实施了,如美国20世纪70年代公路建设支出占政府财政总支出的15%,占同期GDP的2%以上。此外,可利用普通税收建设公路,各国政府、经济学界及民众对此已早有观点:由于公路的社会公益性,公路建设(尤其是纯公共物品性质的公路)使用一定量的普通税收修建公路是合理的。可主要用于地方公路建设(例如农村道路)的筹资,由于本地区纳税人都可以不同程度地享受到其福利,因此,这些地方道路可以在较大程度上使用普通税收投资建设。例如美国地方道路的投资,主要依靠当地的普通税收,一般多选用那些与公路发展受益关系最密切的税种,例如,财产税、土地增值税、印花税(流通领域)等。1994年,美国地方普通税收投资占地方公路总资金的58.7%。
  2. 设立公路发展基金,确保公路资金的有效供给
  如何确保费改税后公路资金能有一个稳定的来源渠道已成为一个现实而迫切的问题,主要表现在两个方面:一是由于公路建设本身的特性决定的,如投资规模大、建设周期长、施工养护受季节气候制约;二是随着规费收入担保的取消,我国的公路建设,特别是高速公路的建设将失去获得商业银行的信贷支持。鉴于此我国可以借鉴发达国家经验,建立一笔公路交通发展基金来支持公路建设。公路基金是指国家为保证公路建设的投入而专门设立的有特定财源和指定用途的公路资金,世界上许多发达国家都设立了公路基金。我国也可以考虑将各种燃油税、车辆购置税等一些与公路密切相关的收入作为来源,建立一笔专门用于公路建设和养护的专项基金,这样既可以为我国公路建设提供一笔可靠的资金保障,又可以用作贷款担保,来获得商业银行的信贷支持,从而有力地促进我国公路建设的快速发展。
  3. 事权与财权相结合,合理划分各级政府的利益格局
  财政部、人民银行、国家税务总局和交通运输部四部委于2008年12月25日联合发布通知,规定成品油消费税为中央收入,除由中央本级安排的替代航道养护费等支出外,其余由中央财政通过规范的财政转移支付方式分配给地方。这样全部税收上缴国库,中央财政占用比重过大,中央政府的宏观调控能力是增强了,但是地方政府在交通建设和道路维护时就会缺乏资金。因此,在燃油税的分配上,应根据我国目前公路养护和公路建设的实际情况,坚持事权与财权相结合,兼顾公平与效率原则,合理有效地处理中央和地方的利益格局问题。首先,明确事权。即明确中央与地方各自在公路建设、养护和管理方面的权限划分。其次,合理分配税款。根据双方的事权划分,合理地在中央和地方之间分配燃油税收入。最后,实行特别转移支付制度。中央政府补充地方政府在公路建设、养护和管理上的资金不足,或对由于中央移交有关事权而造成的地方财政资金缺乏给予补偿。
  
  参考文献:
  [1] 中国证券报.四部委联合声明:成品油消费税收入归中央. http://money.163.com/08/1225/18/4U1E660T00251OFT.html, 2008-12-25
  [2] 《交通与车辆费改税对天津公路发展的影响及对策研究》初期报告,2006-09
  [3] 宋宪霞.中国二级公路撤站方案待审 公路贷款偿还成难题[N]. http://www.sdnews.com.cn/news/2009/2/11/721329.html,山东新闻网,2009-2-11
  [4] 谢良兵.8000亿公路贷款的困扰[J]. http://www.gotoread.com/s/e/?vo=4921&p=55,《中国新闻周刊》2007年第18期
  [5] 程亮.开征燃油税对公路建设融资的影响及对策[J].《交通财会》,2002年07期
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