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新区域主义视野下的中国区域治理:问题与反思

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  摘
  要:随着区域经济一体化的发展,区域公共问题的大量涌现,日益呼唤区域内地方政府间开展一系列双边或多边协调与合作为基本内容的区域合作。研究发现,我国区域治理不完全,区域内多元利益相关者在治理主体结构中缺位或空位。通过新区域主义视角的评估,显示我国的区域治理实际上是缺乏治理的地方政府间合作。要促进区域经济一体化水平的提高,应该适时推动区域政府管理走向区域治理。
  关键词:新区域主义;区域治理;区域合作
  中图分类号:F061.5 文献标识码:A 文章编号:1005-0892(2010)03—0089-06
  
  一、新区域主义视野下的区域治理
  
  国际上关于区域治理的研究主要聚焦于大都市区的管理。随着大都市区的发展,管理难度和复杂度日益加大,郊区的发展,城市区域的扩张,显示出地方政府既有制度规划已经滞后。城市空间扩大与功能扩展后“谁来治理”的制度化问题日益突出,一方面,政府试图去探索一种能够让聚居人口和经济活动的领域范围与城市区域系统相符合的政府管理模式;另一方面,许多学者开展了相关研究,试图建立新的区域治理模式来满足这些城市区域发展的需求。概括而言,这些研究者基本上有三个共同的目的:(1)在大都市区采用自愿为主的方法来提升地方政府间的合作;(2)提倡区域治理的目的是为了解决大都市区碎片化(Fragmentation)政府组织结构的外部性;(3)提供财政和减税的方法来促进城市中心的发展,以便于为整个区域经济发展作出贡献。
  大都市地区管理体制的发展经历了数十年的历史变迁,在各国特定的政治文化背景下,形成了两种典型的管理模式:单中心体制和多中心体制,它们的理论基础分别来源于单中心治理理论和多中心治理理论。
  1、单中心治理理论,即传统改革主义观点的大都市区改革传统,也称“巨人政府论”,产生于20世纪40年代。这一传统改革思路在较长的一段时间一直在美国学术界占主导地位。所谓“巨人政府”是指,建立一个适当的统一结构,在每个大都市区尽可能应该只有一个政府机构,即单中心治理。这种理论将大都市区内过多独立行政单位视为政府公共服务效率和均衡的主要障碍,所以,主要从结构途径去研究区域治理机制,主张实行政府合并(consolidator)。因为他们主张管辖区域的合并,建立大都市区政府或者中心城市对郊区的兼并,这样有助于政府规模的合理化,促使资源不足的地方政府获得发展,并允许公民充分参与公共事务的决策,进而有效地促进经济发展、均衡地方财政以及提供跨域服务等。
  2、多中心治理理论,即大都市区治理的公共选择,产生于20世纪50年代中期。与传统主义观点致力于改革完善政府自身不同,公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系。多中心治理理论坚持认为大都市区制度化合并不能有效解决问题,而大都市区制度碎片化可以极大提高区域公共服务的供给水平和效率,因而完全否决制度巩固的观点,让地方政府趋于市场化操作。他们相信蒂伯特所提出的著名的“用脚投票” (vote with their feet)观点,认为介于地方政府之间的大量自治选区可以吸引更多居民的竞争活动,一方面不仅促使地方政府更加努力达致居民的服务需求;另一方面也提升了地方政府分配公共资源和生产服务的效率。
  20世纪后半期,这两种观点的辩论一直伴随着大都市区治理的改革实践。然而,两种思路所提供的处方效用都十分有限。前者没有具体的事实证明制度的巩固是成功的,而且大多数改革结果证明都是失败的;后者所谓的介于地方自治体间的公平竞争也只是理论条件,缺乏实际的事件来支持。尽管在基本观点上各执一端,但两种观点都在于解释大都市区的政治治理结构如何才能有效和低成本解决公共问题和提供公共服务,消除或减少财政资金甚至是社会不平等。
  借鉴上个世纪90年代北美和西欧等国家大都市区域的政策协调的经验研究,新区域主义是在以上两种模式辩论的基础上整合而成的,成为大都市区域治理的新视角。新区域主义概念借用了“有效率的政府不需要制度的联合巩固作为唯一的方法”,并且地区性的治理可以藉由与政策相关行动者之间的稳定网络关系来达成。这个稳定网络关系一般是由不同背景和能力的行动者所组成的团体来维持,而这些行动者被定义在团体中是依据传统地方政府所传送公共服务所及的空间所囊括。为了区域治理的目的,新区域主义不只是把焦点定位于制度结构的改革,也不只是地方自治体的行为,而是透过不同领域层级之间的公私机构的关系来达到区域治理的目的。在新区域主义看来,以地方自治居民为首的社区应该更多关注大都市区,考虑它们共同的未来,同时联合政府必须与其他不同层级的政府建立它们的合作网络关系。
  所以说,新区域主义是传统改革主义者与多中心治理论者争辩调和的产物,试图超越“国家干预”和“市场调节”的两难选择,认为解决区域问题应该综合应用竞争与合作两种机制,强调组织动员区域内部力量和培育竞争优势。其目的是在地方政府、社会公众及非政府组织之间建立起区域战略伙伴关系(Regional strategy partnership),重点放在大都市区域协作与政治机构建设之上。新区域主义是通过不同类型行动者之间的互动来营造区域治理的气氛与模式,将大都市治理看作是多种政策相关主体之间协商谈判的过程,而不是政府阶层的官僚行为或竞争。它是在大都市区形成的,以跨地方公共事务治理与协作网络为基础组合而成的治理制度。它主要针对区域内各地方共同面对的制约区域可持续发展的问题(如森林、河流流域生态环境退化等),或者为了规划区域内产业布局和经济增长方式而建立的区域内互惠、合作和共同发展的网络体系。
  新区域主义不只是强调地区间的内部合作,还强调那些在影响区域发展中所包括的解决问题和执行政策等的治理议题,而且是并非私人部门间所无法解决的。因此,公私部门合作是新治理模式中不可或缺的元素。新区域主义关心的话题涉及区域议题上决策过程、区域间安排合作的协议以及当有必要时,可藉由政府的力量来处理区域的问题。
  概而言之,新区域主义意味着区域治理的重大转型,它强调竞争与合作的融合,主张区域治理是藉由政策的相关行动者间的稳定网络关系来达成的。不仅包括政府之间的配合,也包括政府与私人部门和非政府组织之间的合作,因为任意单方都没有足够的能力去解决区域公共问题,政策的关键在于增强合作网络和集体的共识、行动和反应能力。
  
  二、中国区域治理的策略与行为
  
  改革开放以来,以广东、上海、北京为核心的珠三角、长三角和环渤海这三大经济区成为中国经济发展的领头羊。区域协调与合作将不仅直接有助于区域内地区、城市的个别发展,而且也直接促进整体区域的发展和区域整体竞争力的增强。特别是最近几年“泛珠三角”、“泛长三角”、 “泛环渤海”等概念的提出,使得城市区域合作发展议题成为我国政府各部门以及各地方政府积极努力工作的重点。从中央政府、省级政府到市县政府都把区域的合作发展视为一个重要的工作,并试图透过不同 形式的合作方式来实现区域共同发展的目标。
  面对全球竞争和区域化发展氛围,我国的区域经济体,如长三角、珠三角和环渤海等都逃离不了地方碎片化的结果。例如,在长三角地区,地方碎片化给区域治理带来巨大的负面效果,典型的如公共建设的重复投资、外贤的圈地运动、城市间“产业同构”现象等等。此外,随着区域经济一体化的发展,诸如区域发展中的投资与贸易、资源配置、基础设施建设、公共安全、环境治理、发

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