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中国就业结构失衡:现状\原因与调整政策

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  摘 要:中国的城市化率低,农村就业人口占总就业人口的比例高。就业人口主要集中在东南沿海等经济发达地区。第一产业就业人数比重超过40%,而第三产业就业人数的比重不到33g。缓解中国就业压力的主要途径包括进一步深化户籍制度和土地制度改革,将经济增长模式由以外需为主调整为以内需为主,通过城市化协调区域和城乡发展,实现就业机会在地区和城乡之间的平衡,进一步放松管制和打破行业垄断,促进民营经济和中小企业的发展。
  关键词:产业结构;就业结构;城市化;户籍制度
  中图分类号:F241.24 文献标识码:A 文章编号:1005—0892(2010)03—0010—08
  
  自2008年末以来,受全球金融和经济危机的影响,中国经济出现了明显的减速。中国的就业形势也因此开始恶化,突出表现在两个方面:一是东南沿海地区出现了大规模的农民工“返乡潮”。根据中国人力资源和社会保障部的调查,2008年中国农村外出就业的农民工已超过13亿人,其中约有60%的农民工在2009年春节返乡,返乡农民工数量较2008年春节增长了10%,返乡时间也大幅提前;今年外出就业的劳动力将超过2000万。二是业已存在的大学生就业难问题进一步加剧。根据中国教育部的统计,截止到2009年7月,中国应届大学生就业率仅为68%。
  中国目前所面临的就业压力主要由三个方面的原因所引起。第一,中国人口众多,并且正处于人口年龄结构的年轻化阶段,适龄劳动人口规模巨大,总量矛盾在相当长的一段时间内都会存在。第二,中国就业结构失衡问题十分突出。首先,农业就业人口比重过大,城乡分布不合理;第一产业就业人数占就业总数的比例过高,而第三产业的就业人口比例太低;区域经济发展不平衡,就业人口主要集中在东南部沿海地区。第三,经济周期性下滑的影响。中国就业的总量矛盾和结构性矛盾在宏观经济增速放缓的情况下进一步加剧,造成中国目前十分严峻的就业形势。
  
  本文仅从就业结构的角度来分析中国目前的就业问题。我们将就业结构分解为产业就业结构、区域就业结构和城乡就业结构三个维度,分析三种就业结构失衡的深层原因,并在此基础上提出一些政策建议。
  
  一、中国城乡就业结构失衡及其原因
  
  中国城乡就业结构的失衡主要表现在两个方面:城市化率(即城市人口与总人口之比)低和农业劳动力占总劳动力的比例高。1978年末,中国城市人口约1.72亿,占总人口的比重不到18%。2007年末,中国城市人口约为5.94亿,占中国总人口的比重约为45%(见图1)。经过30年的发展,中国城市人口还不到总人口的一半,这与发达国家高的城市化水平存在很大的差距。相应地,中国农村劳动力占总就业人口的比例较高。以2007年末为例,全国就业人数为7.71亿,农村就业人数就有4.76亿,占总就业人数比重超过60%。因此,尽管经过30年的改革开放,中国农村中仍有大量剩余劳动力不能顺利转向城市从事工业或商业,城乡就业结构严重失衡。
  引导和推进农村剩余劳动力向城市转移是经济发展的要求。根据新经济地理学的观点,经济发展最终只有通过集聚才能走向平衡,劳动力向城市转移可以提高他们的生产率,人力资源能够得到充分利用。同时,城市集聚具有规模经济效应,能产生更多的就业机会。现代发达经济体共同的历史经验也与新经济地理学的结论是一致的。
  中国目前正处在大规模城镇化建设的阶段,为农村剩余劳动力的转移提供了很好的机遇。2009年3月27日,住房和城乡建设部副部长仇保兴在杭州举行的第五届国际智能、绿色建筑与建筑节能大会暨新技术与产品博览会发布会上表示.中国大规模的城市建设还会持续30年至35年。
  
  但是,目前有很多制度性和政策性因素阻碍了城市化水平的提高,其中最主要的因素是户籍制度。拥有城市户口,就相当于拥有了基本医保、社保、教育和就业等一系列城市福利待遇,因此,农村劳动力落户城市,无疑是要和城里人“分享”这些城市福利。作为在城市里工作的农村劳动力来说,他们也认为自己为城市建设作了贡献,应该有资格享有城市福利。何况城乡分割本身就是一种历史遗留下来的不公平的制度,早就应该打破这种制度。但作为既得利益的城市居民,当然不希望有更多的人参与进来“分享”既有的福利。
  目前,随着改革的不断深入,改革户籍制度已经成为决策当局和学界共识。但怎么改目前尚未形成统一的意见。一些省、市目前都在尝试一些办法。如上海在2009年2月颁布《持有(上海市居住证)人员申办本市常住户口试行办法》,开始用“条件管理”代替“指标管理”,即让具备一定条件的人落户,而不是对落户人口进行纯粹的数量或指标控制。天津、广州、武汉、重庆和成都等地让一些“富人”“购房落户”。这些城市的户籍改革举措引起了较大的争论,批评的意见认为,户籍制度改革应该是朝城乡机会和福利政策平等的方向走,但“购房落户”其实是有限准入,目的并不是打破城乡分割,甚至是在进一步分割城乡,这与户籍制度改革的初衷背道而驰。
  必须注意的是,我们强调城市化是转移农村剩余劳动力的重要途径,但这并不意味着中国在城市化过程中可以忽视农村作为劳动力蓄水池的作用。从这次全球金融和经济危机中,我们看到大批失业农民工返回原住地,有的甚至开始重新务农。这实际上缓解了失业对农民工的打击。很难想象,如果这些外出打工的农民工已经转为城市户口,那么,在这次金融和经济危机发生后,他们会滞留在城市,从而在这些城市形成大规模的贫民窟。巴西等国给中国提供了这方面的启示。巴西城市化程度很高,2002年达到了82%,但城市贫民和农村贫民占总人口的33%。巴西的经验说明,超过经济发展阶段的过度城市化并不能必然解决剩余农村劳动力的就业问题,这种过度的城市化只是将农村剩余劳动力转化为城市剩余劳动力,显然,从巴西等国的城市化经历看,其后果是非常严重和难于治理的。
  
  另外,城市化的发展战略应主要是发展大型城市。因为只有达到一定的规模,才能发挥城市规模经济的作用。同时,考虑到中国是一个十几亿人口的大国,要将大部分人口都转移到大中型城市是很困难的。必须要积极探索发展省级或区域性的中心城市或城市群,或发展农村小集镇,将一部分农村富余劳动力就地转化。防止人口单一地流向大城市,造成城市病。
  影响中国城乡就业结构失衡,除了户籍制度之外,农村土地政策是另外一个重要因素。土地是农民安身立命之所,农民所耕种的土地究竟是维持集体所有还是进行“私有化”需要谨慎考虑、权衡利弊。我们认为,目前不宜操之过急,先试点,然后逐步推广。中共十七届三中全会提出,对于“城镇规划区范围外的非公益性建设项目,允许农民以多种形式参与开发经营”,同时, “经营性”的农村集体建设用地可进入“城乡统一的建设用地市场”,并与国有土地享有同等权益,让农民可以以土地参与工业化和城市化进程,并分享农地转为非农建设后的增值收益。
  关于农村新一轮土地改革的具体模式,目前在尝试并取得一定成效的主要有四种模式。(1)江苏常 熟模式,即农民以土地入股的农村土地股份合作社。村民以土地作为股份,交给村里统一经营。入社的农户不仅每年按入股土地面积领取保底分红,而且还能根据土地收益情况享受到二次分红。目前江苏的苏州、常州、扬州等地都建立起了农村土地股份合作社,大大增加了农民的财产性收入。(2)广东顺德模式,即集体建设用地使用权作价入股企业。顺德从2003年起实行了农村集体建设用地使用权改革,建立了农村集体建设用地使

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