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“后危机”时代我国金融监管体系的完善

减小字体 增大字体 作者:常健    来源:www.bob123.com  发布时间:最新发布
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FMI报告中曾提及,在不同的金融体系和经营模式中,金融监管都是金融稳定和经济增长的重要制度保障…。此次美国金融危机的爆发说明,在金融业高度混业经营并快速发展的背景下,分散式的监管制度安排无法有效监管金融市场,甚至有可能因为其内部的协调和分工不明确而延误化解金融风险的有利时机,致使金融体系风险进一步累加而形成系统性风险,最终导致了系统性风险以危机的形式爆发。所以,“在安全性、流动性和效率三者之间关系的处理上,应当坚持将安全置于首位”。虽然,在此次金融危机中,我国的金融领域并没有受到大的冲击,其原因不是在于金融体系安全性高、监管充分有效,而是由于我国金融国际化程度相对较低、金融创新能力不足、未大量参与与次贷证券有关的业务而已。金融监管体系的调整往往具有“危机指向”的历史特征。危机过后,面对我国现有的金融市场状态以及监管漏洞,汲取他人经验,防患于未然,完善自身监管架构与制度,也许是一种明智的选择。

一、我国金融监管的困境:混业的风险与监管的失衡

1995年《商业银行法》和1998年《证券法》仿效美国的金融模式,确立了“分业经营、分业监管”的基本模式。然而,1999年美国《金融服务现代化法》颁布以及国内金融市场发展的需求,使刚刚形成的中国“格拉斯一斯蒂格尔墙”受到了冲击。在此背景下,2003年《商业银行法》和《证券法》进行了修改,以“国家另有规定的除外”的方式,在中国“格拉斯一斯蒂格尔墙”打开了缺口。但是,另一方面,2003年中国人民银行将其对商业银行的监管职能剥离,成立银行业监督管理委员会并于同年颁布《银行业监督管理法》,进一步强化了我国金融业“分业监管”的监管格局。我国金融业的发展与金融监管体系呈现出一定的系统不兼容性。

(一)我国的金融混业的风险分析

随着金融业的发展,目前在我国经济生活中存在着三类“金融控股公司”暨金融混业经营形式:一是由非银行金融机构形成的金融控股公司,如中信集团、光大集团、平安集团,以及我国四大金融资产管理公司也向金融控股公司的方向转型。二是国有商业银行为规避《商业银行法》禁止银行投资的限制,通过海外注册非银行子公司,使子公司在国内独资或合资成立的金融控股公司,如中银国际、国际金融有限公司。三是由企业集团投资金融机构形成的金融榨股公司.如海尔集团、山东电力集团、新疆德隆集团等。但实际上,我国现存的诸多所谓金融控股公司亦面临着许多发展的阻力和危机。

首先,金融混业的产生与发展缺乏政策和法律支持使其先天不足。虽然现实中各类金融控股公司暨混业经营大量涌现已是不争的事实。但时至今日,在我国任何政策、法律、法规中,尚无规范金融控股公司的基本规则。2003年12月公布的《商业银行法》第43条第2款修改为:“商业银行在中华人民共和国国境内不得向非银行金融机构和企业投资。但是,国务院另有规定的除外。”这一修改几乎成为了我国金融企业试水混业经营的直接依据。2004年6月28日,银监会、证监会、保监会公布了《三大监管机构金融监管分工合作备忘录》,该《备忘录》是我国首次明确提及“金融控股公司”并对其监管作出初步安排的法律文件。在我国金融立法严重滞后的条件下,金融控股公司暨混业经营缺乏政策和法律支持的现状不可能朝夕改变,其长期处于脱法状态必然使其先天不足,并可能蕴含着极大风险。

其次,处于自发状态并缺乏必要监管的金融控股公司混业经营存在着巨大风险。美国次贷危机发生后,人们得出结论,混业经营隐藏重点的风险,是次贷危机爆发的基础性因素。我国的金融控股公司暨混业经营的风险也是如此。以企业集团投资组建金融控股公司为例,这类金融控股公司不仅直接违反“金融业与工商业相分离”的基本原则,而且其完全可以利用掌控的上市公司、证券公司和商业银行之间的关联交易,形成“银行融资——购并——上市——再购并——银行融资”的循环,一旦资金链条断裂,银行将遭受巨大损失。曾经被揭露出来的新疆德隆事件即是这类金融控股公司巨大风险的写照.除企业集团形成的金融控股公司之外,其他类型金融控股公司中,当集团内一个子公司经营不善或倒闭时,亦将导致严重的多米诺骨牌效应。也许美国次贷危机的爆发,可以给我们补上这堂落下的金融风险课程。

(二)我国现行金融监管体系的缺憾

目前,银监会、证监会、保监会作为我国金融领域主要的监管者;中国人民银行作为央行则主要负责制定和执行货币政策,维护金融稳定。2003年通过的《银行业监督管理法》和修订后的《中国人民银行法》对金融监管协调机制作了原则性规定。2004年银监会、证监会、保监会公布了《三大监管机构金融监管分工合作备忘录》(以下简称《备忘录》),初步构建了三大监管机构之间在混业经营领域的分工合作机制。2008年国务院发布《中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定》(以下简称“三定方案”),在中国人民银行的职责中添加了“负责会同金融监管部门制定金融控股公司的监管规则和交叉性金融业务的标准、规范”。虽然我国的金融监管体系已经进行了大量的协调与整合工作,但毋庸讳言,我国分业监管体制仍存在着大量漏洞。

1.金融控股公司暨金融混业经营监管架构的漏洞

第一,在我国各类法律规则中何谓“金融控股公司”,那些企业可以涉足金融领域并跨业经营,其退出机制及主要领导人任职资格却没有任何规则可循。第二,在《备忘录》中没有兼顾到三大金融监管机构与人民银行的分工协作关系;而“三定方案”中对人民银行以何种方式与其他监管机构合作等缺乏明确说明。第三,《备忘录》“三定方案”的规则设计使各监管部门缺乏足够的动力和有效的约束将各自信息向对方披露;当监督政策变化涉及他方监管职责和监管领域时,《备忘录》规定的“会签”方式只是告知的形式,并不具备任何强制力;而“联席会议机制”与“会同”的方式也只是一种协调机制,一旦各监管机构之间对某项政策产生利益纠葛,则缺乏一种强制力量对此予以调节。我国现有的法律规定中还缺乏对金融控股公司信息披露的要求。此外,《备忘录》对产业资本投资形成的金融控股公司的监管问题仅规定“在监管政策、标准和方式等方面认真研究、协调配合、加强管理”,这种规定只能起到一种宣示作用,但在实践中却发挥不了实际作用。

2.金融产品的创新对严格的“分业监管”模式的挑战

目前,我国大量创新不仅动摇了我国严格“分业经营、分业监管”模式的根基,而且各类金融企业在混业经营状态下推出的各种金融创新也可能成为金融风险的源头与监管的死角。现有的创新的理财产品涵盖各种金融机构,包括商业银行的人民币和外币代客理财业务、信托投资公司的资金信托业务、基金管理公司的基金管理业务和委托资产管理业务、证券公司的定向资产管理业务和集合资产管理业务、保险公司的投资连接保险和万能保险业务等。然而,由于缺乏监管协调,各监管部门在这一领域基本上是按照机构监管的原则各自为政,在投资金额起点、期限设置、能否保本、能否有固定收益、能否转让流通以及能否跨地区分支机构经营等基本问题上各执一词,既不利于相关业务的顺利开展,不利于有效监管和投资者保护,也很可能成为金融风险发生的源头和扩散的通道。

3.对金融

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