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人大应该为统筹城乡的改革试验与制度创新提供合法性保障

减小字体 增大字体 作者:佚名  来源:www.bob123.com  发布时间:最新发布
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  统筹城乡发展,制度创新是核心,法治建设要先行。为此,全国人大以及地方各级人大,也应该积极参与支持统筹城乡的改革试验和制度创新,为构建新型城乡一体化的基本公共管理制度,提供合法性保障。
  
  破除城乡二元结构、统筹城乡改革发展,推进城乡经济社会发展的一体化新格局,是当前中国贯彻科学发展观和构建和谐社会的重要任务。2007年,国务院同意批准设立重庆市和成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区,开始了国家级统筹城乡综合配套改革试验。从城乡二元结构的形成原因来看,中国城乡关系的核心是制度问题,城乡分治的公共管理体制是导致当前城乡二元结构和两极分化的制度原因。因此,统筹城乡改革及其推进城乡一体化应该着眼于制度体制的层面,即以正式制度的供给诱导传统城乡制度的变迁,以制度的公平矫正事实上的城乡分化和不平等,力求通过城乡生产生活和公共管理制度的创新,推进城乡经济社会发展的一体化新格局。从这个意义上讲,统筹城乡发展,制度创新是核心,法治建设要先行。为此,全国人大以及地方各级人大,也应该积极参与支持统筹城乡的改革试验和制度创新,为构建新型城乡一体化的基本公共管理制度,提供合法性保障。
  
  一、统筹城乡的综合改革试验需要人大提供制度支撑和法制保障
  
  中国的制度改革与创新往往采取两种变迁路径:一是先政策后法律的制度创新之路,即政策先行之路或政策法律化之路;二是依法律定政策的制度创新之路,即法制先行之路。在中国的改革进程中,政策法律化是一种通常的做法,也运用于当前的统筹城乡改革试验。这种先政策后法律的制度创新之路,将法律当作政策的固定化和成熟化的表现与保障,虽说在一定程度上也是法治之路,但在政策法律化之前或过程中,可能已经违背宪法和法律了,从而影响制度创新的有效性,导致改革试验的尴尬与曲折。例如,2007年,重庆市和成都市设立国家级统筹城乡综合改革试验区的决定,由国家发展改革委经国务院同意作出。2009年,国务院发布了《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》,同时批准了《重庆市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》。由此可见,对于这种国家级的统筹城乡综合改革,还是采取政策先行的方式。然而,《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》赋予重庆市和成都市的改革试验任务,则是“要从两市实际出发,根据统筹城乡综合配套改革试验的要求,全面推进各个领域的体制改革,并在重点领域和关键环节率先突破,大胆创新,尽快形成统筹城乡发展的体制机制,促进两市城乡经济社会协调发展,也为推动全国深化改革,实现科学发展与和谐发展,发挥示范和带动作用”。这种“全面推进各个领域的体制改革并在全国发挥示范和带动作用”的重大改革试验,由于没有法律的正式授权和法制的先行,已经导致了重庆市的“股田制改革实验被中央叫停”的违宪违法风险和改革试验波折。于是,2008年3月6日,全国人大审议政府工作报告时,重庆的全国人大代表杨庆育提出了统筹城乡综合配套改革重庆试验区“试错权”的诉求[1]。一是要求有创新性政策法规上先试先行的试点权,即希望中央应允许国家批准的6个试验区,特别是重庆试验区在全国率先出台一些创新性的政策法规,大胆进行改革尝试,试验如果正确,可作全国样本。二是要求创新失误的责任豁免权,即在试点中如果发现错了,也是允许的,在改正回来后不作追究。这种“试错权”诉求,得到了重庆市代表团多位全国人大代表的呼应。其他的一些已经进入综合配套改革试验区行列的区域也同样提出了改革的“试错权”要求。实质上,这种所谓“试错权”的核心,在于地方的改革者从中央获得在政策法规上先试先行并免受责任追究的法律承诺。这种“试错权”的要求,实际上是一种试图通过类似中国古代“法外开恩”的非法治方式解决改革创新风险、失误和责任等法律问题的应对之策。对此,中共中央和国务院非常重视,但并未简单地同意“试错权”请求,所采取的措施主要是强化政策法治化,如国务院于2009年批复的《推进重庆统筹城乡改革发展的若干意见》,在鼓励创新,允许先行先试的同时,提出了一套保障改革决策免错纠错的制度机制,即以健全的决策风险防控与免错纠错机制而非“试错权”应对改革风险和政策失误。
  虽然如此,不少学者和改革者还是建议应该走法治先行之路。因为,城乡一体化改革触动的是长期形成的体制壁垒以及由此导致的城乡差距,改革的长期性、艰巨性不言而喻,改革的法律保障问题不容忽视。失却了法律保障,改革不仅会混乱无序,而且极易侵犯农民权益,甚至引发新的、更难于解决的社会问题。所以,在推进城乡一体化改革的过程中,有权机关应当高度关注改革的法律保障问题,健全与完善相关法律规范,使法律真正成为推动和保障改革的有力工具。在相关法律没有修订或者没有授权的情况下,重庆和成都两市的统筹城乡综合改革及其推行者,必然存在巨大的法律风险与合法性问题,一是宏观上的合宪性问题,这涉及统筹城乡改革本身的法律依据问题;二是微观上的合法性问题,这涉及统筹城乡改革某些具体改革措施的法律依据问题。20世纪80年代的深圳特区改革试验,就采取了依法授权的法制先行之策,这是成功的先例。统筹城乡的改革试验,主要障碍是体制机制,“要实现突破,就必然涉及既有利益关系的调整,尤其是法律关系的调整,实际上是权利和利益的再分配……这就要求,认真贯彻依法治国基本方略,在符合法律精神和原则的前提下,注意处理好改革与法制的关系,依法有序地进行改革试验,用法律来推动、促进改革创新。”[2]由于政策法治化之策自身有其不可克服的缺陷,于是,学者和改革者们认为,构建新型的城乡一体化基本公共管理制度,需要修改宪法和法律,依法授权改革试验区,走法制先行之路。其可行的做法应该是:通过法制先行,以构建新型城乡一体化的基本公共管理制度;通过政策试验,探索城乡一体化公共管理的具体制度与机制,并使之法律化。在这方面,全国人大的性质、地位和作用,决定了它能够(也应该)为统筹城乡改革发展提供制度合法性的保障。
  
  二、全国人大应通过立法授权和修改相关法律支持统筹城乡的改革创新
  
  全国人大及其常委会,应该依循先例,通过宪法解释或者立法授权,为重庆市和成都市等地的统筹城乡改革创新,提供有效的法律保障,避免创新性违法;并且,通过对相关法律的修改以积极支持各地的统筹城乡改革。
  1. 呼吁全国人大授予重庆市等地享有特别立法权,以确保统筹城乡综合配套改革试验的合法性。要合法有效地推进统筹城乡改革,需要强有力的法律制度保障,在维护国家法制统一的前提下,需要全国人大授予重庆等地享有特别立法权,赋予重庆市更多自主权以确保试验区内制度创新的合法性,避免出现“创新性违法”的情况。为此,全国人大代表韩德云根据全国人大授予海南特别立法权的先例方式,呼吁全国人大将特别立法权授予重庆统筹城乡综合配套改革试验区。1980年以来,我国先后建立了深圳、珠海以及海南等5个经济特区,全国人大先后均给予这些特区特别立法权授权(如为了加快深圳经济特区的建设,1992年7月1日,七届全国人大常委会第二十六次会议授权深圳市人大及其常委会根据具体情况和实际需要,遵循宪法规定以及法律和行政法规的基本原则,制定法规在深圳经济特区实施,授权深圳市人民政府制定规章并在深圳经济特区组织实施)。这种授权决定的方式即使在2000年立法法通过之后仍予以了保留。海南在成立经济特区后,因为全国人大授予其特别立法权,使得海南在体制与机制上有了更大的创新自主性,在协调政治、经济、文化、社会等各方面的改革中,既可以

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