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推进人大对财政资金使用绩效的监督评价工作

减小字体 增大字体 作者:佚名  来源:www.bob123.com  发布时间:最新发布
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  财政资金使用绩效开始成为人大关注的重点,人大财政监督理念由此发生转变,即由财政资金分配监督转向财政资金使用绩效监督,并通过绩效监督反作用于财政资金分配,达到绩效监督与分配监督的双重目标。
  
  我国宪法和地方组织法、预算法等法律法规赋予了各级人大财政监督职能,但长期以来,人大财政监督由于刚性不足、实际效果差,社会形象地评价人大监督是“三味药”:半夏(下)、甘草(干吵)与白芍(说)。面对社会的质疑与渴求,各级人大不断探索创新监督手段,致力于加强监督力度、改善监督实效,但与人民群众的需求仍有较大差距。现在,各级人大开始重新思考财政监督工作着力点。科学发展观的第一要义是发展。发展靠什么——项目支撑,项目靠什么推进——资金,尤其是财政资金的引导作用;有了资金作支持,就解决了发展问题,但要做到科学发展,就需要讲求资金使用效益,包括经济效益和社会效益。于是,财政资金使用绩效开始成为人大关注的重点,人大财政监督理念由此发生转变,即由财政资金分配监督转向财政资金使用绩效监督,并通过绩效监督反作用于财政资金分配,达到绩效监督与分配监督的双重目标。从全国各地人大财政资金使用绩效监督的工作实践看,这项工作发展极不平衡,除了沿海少数几个经济发达的城市比较超前,开始了实践探索外,其他各地人大仍处于理念构思阶段。为此,笔者对人大如何做好财政资金使用绩效监督评价工作做了如下思考:
  
  一、开展财政资金使用绩效监督评价的重要作用
  
  长期以来,我国财政支出以规模而不是以效益为基本目标取向。人们普遍认为,财政的主要任务就是要最大程度地满足各部门的资金需要,为经济建设筹集和投入更大规模的资金,以保证经济发展的速度,而对财政支出的绩效不够重视。从政府的工作实践来看,政府部门在很大程度上存在不顾财力可能,盲目制订发展计划的倾向,财政给多少花多少,在财政资金使用上存在权责脱节、责任不明等弊端,浪费比较严重;不少地方政府变相发债筹措资金,使用中也不计成本、不讲效益。开展财政资金使用绩效监督评价工作,有利于增强财政资金管理的科学性与公开性,提高政府理财的民主性与社会参与性,提高财政资金使用的规范性、安全性和有效性;有利于促进财政资金供给理念从供给保障向“有效供给”的实质性转变,进而更好地满足区域经济社会发展的财力需求。概言之,开展好财政资金使用绩效监督评价工作,既是对党和国家负责,也是对纳税人和老百姓负责。
  (一)有利于强化对财政资金使用的约束,有效地提高财政管理水平。顾名思义,公共财政是公众的财政,公众有权知道财政的钱都用到哪里去了。同时,公众不仅希望有一个廉洁的政府,更希望有一个高效的政府。高效使用纳税人的钱,是纳税人对政府的要求,也是政府自身提高行政管理水平的需要。通过对财政资金的使用情况进行综合评价,判断钱花出去有没有达到预期的目标,有没有取得较好的政治效果、社会效益和经济效益,发现并分析资金使用上和管理上存在的问题及其原因,将目标主要锁定在提高部门的服务质量和挖掘潜力上,有利于控制预算规模,防止预算支出膨胀。寻求以最低成本最大限度地满足公共需要,最合理、最有效地促进经济社会协调发展,从而有效地提高财政管理水平,完善财政政策。
  (二)有利于增加财政支出的科学性和透明度,实现财政资金有效供给。通过对财政资金投入情况进行绩效评价,把评价结果作为预算安排的重要依据,从资金分配源头上予以规范,进一步管理好财政资金支出的闸门,体现了以结果为中心的理财思想。这对那些“只想要钱,不想办事”的机关肯定是有压力的,至少它们先得想想要办成哪些事,然后才去要钱。部门单位向财政申请款项,不能再像以前那样,报一个文件说要多少钱就行,而是从一开始就要把资金的绩效目标以及评价结果与预算结合起来,实现绩效与预算的匹配,彻底改变预算单位申请预算随意要价的做法,硬化预算的约束。
  (三)有利于转变财政支出管理理念,提高财政资金使用效益。财政支出和管理的全过程应该是:从预算的编制到执行再到决算,到最后的追踪问效。而我们常说的财政三部曲只是预算、执行、决算,缺少了问效这一环节。长期以来受传统管理模式的影响,财政资金管理中普遍存在着“重收入轻支出、重分配轻管理、重项目轻效益”的问题,造成财政支出效益较低,行政成本加大和公共资源的浪费。实施财政资金使用绩效监督评价,将支出控制的重点从投入转到了产出或结果,突出强调财政支出的责任和效益,要求资金使用机构承担起对于产出或结果的管理决策的责任,有利于提高财政资金的使用效益。
  (四)有利于强化财政资金分配导向作用,进而优化社会资源配置。财政资金特别是财政专项资金,不仅体现政府投向对经济社会发展的直接作用,而且是引导社会资源有效配置的重要杠杆。因此,财政专项资金投入决策的合理性和科学性,不仅直接关系到财政在经济社会发展中的作用,而且直接影响社会资源的合理配置和投入方向。通过财政支出绩效监督评价指标体系和评价方法,对财政专项支出的经济性、效率性和有效性进行科学评价,不仅可以提高财政支出项目本身绩效和配置效率,而且可以使财政资金更好地发挥“四两拨千斤”的作用,从而优化社会资源的配置。
  
  二、财政资金使用绩效监督评价工作的现状及面临的困难
  
  目前,由于受限于财力弱、财政基础管理水平较低和社会意识等原因,人大实施财政监督工作的重点主要是:预算编制中的公用经费标准确定、部门项目经费预算、预算科目法定增长比例,预算执行及决算时的收入完成及超收收入使用情况。从广义看,这些监督都或多或少涉及了财政资金绩效的内容,但这些行为主要是以监督财政资金分配为主要目的,而不是财政资金使用效益。这种监督还不能算是真正意义上的财政资金使用绩效监督。全面建立和完善财政资金使用绩效监督评价制度还需要经历较为漫长的过程。
  (一)绩效监督评价的社会氛围还未形成。一方面,长期以来,在财政资金分配和使用及其监督过程中,存在“重预算轻管理、重分配轻监督、重使用轻效益”等问题。部门预算也只是将预算分配进一步细化形成支出刚性,许多部门没有从源头上控制无绩效和低绩效的投入项目,在项目投资责任上未形成监督和追究机制,导致资金使用单位对支出绩效不够重视。与此同时,绝大部分单位和官员对绩效监督工作的重要性和意义没有引起足够的重视,对有关财政资金使用绩效监督评价的基本理论认识不清晰,缺乏开展财政资金使用绩效监督评价的社会共识。
  (二)绩效监督评价法律法规不够健全。我国目前还没有一部全面系统规范财政监督活动的法律法规,相关的一些规定散见于监督法、预算法、会计法、财政违法行为处罚处分条例等法律法规之中,缺乏整体性、系统性。财政支出绩效监督评价的法律规范更是明显空白。有关财政支出绩效监督评价主体、组织实施、工作程序、财政资金分配和使用效果的责任追究、跟踪问效等方面均没有相应法律规定,没有形成制度化和系统化的监督工作机制,使整个绩效监督评价工作缺乏法律约束与制度保障。
  (三)绩效监督评价指标体系及标准难以建立。绩效监督评价的核心是建立起一套完整的能够反映政府公共活动效能的指标体系、评价标准和计量方法,使项目的绩效目标能够量化、具体化,为评价各项目的绩效提供技术支持。由于政府追求的公共目标是多元的,这些目标处于不断变化之中,并且很多内容难以量化,导致公共部门及公共支出绩效指标和标准很难设定。
  
  (四)绩效监督评价资料取证困难。实施绩效监督和其他检查工作一样,必须

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