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地方人大常委会会议制度的确立及其存在问题的探讨

减小字体 增大字体 作者:佚名  来源:www.bob123.com  发布时间:最新发布
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  地方人大常委会会议是落实常委会各项权力的主要途径,具有极其重要的地位,发挥着不可替代的作用,具有鲜明的特点。地方人大常委会会议是常委会行使职权的主要方式。常委会会议的召开主要是行使宪法和法律所规定的四项职权。立法权(县级以上人大常委会)、监督权、人事任免权、重大事项决定权是宪法和法律赋予地方人大常委会的权力。这四项权力的行使必须通过会议。地方人大常委会会议综合地反映了常委会的全部工作。在一定意义上可以说,常委会的各项工作都是围绕着常委会会议开展的。地方人大常委会会议是人民行使国家权力的集中体现。
  
  一、地方人大常委会会议制度的确立过程
  
  人民代表大会制度是我国的根本政治制度,而会议是各级人民代表大会及其常委会行使职权的基本方式,所以,地方各级人大常委会的会议制度是人民代表大会制度的重要组成部分。简单地说,地方人大常委会会议制度就是指地方各级人大常委会为行使职权而依据宪法、法律和法规召开的各种会议的制度体系。
  
  (一)地方人大常委会会议制度的探索
  地方人大常委会会议制度不是伴随着地方人大常委会的建立一蹴而就建立起来的,这个制度的完善是一个过程。地方人大常委会会议制度最初是1979年通过的地方组织法规定的。这个制度比较笼统,直到1986年修改过的地方组织法才在第二十九条中规定常务委员会会议由主任召集,每两个月至少举行一次。常务委员会的决议,由常务委员会以全体组成人员的过半数通过。常务委员会主任、副主任组成主任会议,处理常务委员会的重要日常工作。1987年11月全国人大常委会议事规则颁布实施,各地比照这个常委会全体会议议事规则制定了本地人大常委会的议事规则后,地方人大常委会会议制度才逐步健全。当然,各地对地方人大常委会会议制度的探索从没有停止过,这可以从各地不断修正本地的人大常委会议事规则就能得到证明。
  地方人大常委会首先比照了全国人大常委会的会议模式召开会议。比如1979年12月24日,北京市七届人大常委会第一次会议在人民大会堂北京厅召开。据时任北京市人大常委会代表室副主任的李源富回忆说,当时,这个会到底怎么开法,主任们也不清楚。市人大常委会主任贾庭三决定一切程序照全国人大常委会会议方式办。李源富还专门到全国人大常委会办公厅秘书局要来一套会议工作程序文件[1]。黑龙江省人大常委会的同志也曾专门来到北京,向全国人大常委会办公厅请教。于是全国人大常委会办公厅决定,请地方来列席全国人大常委会的会议,并召开座谈会。1980年4月8日,省级人大常委会负责人第一次列席了全国人大常委会会议。在这次座谈会上,地方人大常委会如何行使职权,如何开展工作也成为议题之一。在1980年4月18日所作的《关于地方人大常委会的工作》报告中,彭真同志第一次把地方人大及其常委会的主要职权概括为四个方面:立法权、重大事项决定权、人事任免权、监督权。人们对于地方人大常委会的职权有了初步的认识。但是对于地方人大常委会如何行使这些职权,如何开展工作,许多人并不十分清楚。同时各地也开始了积极的探索。
  1979年8月,我国成立了第一个地方人大常委会——西藏自治区人大常委会。西藏自治区率先开始探索了主任会议制度。其实,就全国而言,主任会议的设置和发展有一个逐步完善的过程。1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过的地方组织法,没有规定地方人大常委会设立主任会议。1982年修改地方组织法时,从完善人民代表大会制度出发,增设了主任会议。1986年修改地方组织法时,明确规定了主任会议的组成和职责。迄今,法律未对其性质、地位、具体职责以及行权方式作出明确规定。据十届全国人大常委会副委员长,时任西藏自治区人大常委会第一副主任的热地回忆说:“当时确实是摸着石头过河,在实践中逐步探索、摸索经验。”[2] “主任会议制度”是当时人大常委会工作的第一个规范。热地回忆说,西藏自治区三届人大常委会第一次主任会议是在自治区人大常委会成立10天之后召开的,会议由人大常委会主任阿沛•阿旺晋美主持。会上阿沛•阿旺晋美宣布,由于自己经常在北京,因此委托热地全权负责西藏自治区人大常委会的日常工作。这次主任会议决定设立常委会办公厅办公室、秘书处等机构,还决定建立主任会议制度,从此每周一召开一次主任会议。
  黑龙江省人大常委会探索了常委会的列席制度。1980年4月28日,黑龙江省五届人大常委会第三次会议通过《黑龙江省人大常委会同委员和人民代表的联系制度(试行稿)》,明确规定:“省人大常委会召开的会议,按照会议内容,可邀请部分有这方面工作经验或专门知识的代表列席。”这是地方人大关于代表列席常委会会议制度的最早规定。这一开创性做法,使常委会会议既了解实情又增加专业性。
  山东省潍坊市人大常委会探索了公民旁听人大常委会会议制度。1985年8月,山东潍坊市人大常委会邀请公民旁听常委会会议[3]。这是最早的公民旁听实践。目前,全国已有20多个省级人大常委会实行了这项制度,实行公民旁听制度的市、县级人大常委会更加普遍。
  比照全国人大常委会的会议模式,各地人大常委会结合本地的实际情况,开始以召开会议的方式履行自己的职责。据不完全统计,北京市人大常委会从1979年12月成立至2009年5月共召开了238次会议[4]。
  
  (二)各地通过制定本级人大常委会议事规则完善地方人大常委会会议制度
  1982年通过的地方组织法对地方人大常委会如何行使职权,如何开展工作有一些笼统的规定,但是,地方组织法是一部实体法,对于地方人大如何召开会议这样一些程序性的问题,不可能作出详细的规定。2004年最新修订的地方组织法也只是在第四十五条、四十六条和四十八条中规定:常务委员会会议由主任召集,每两个月至少举行一次;常务委员会的决议,由常务委员会以全体组成人员的过半数通过;县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会主任会议可以向本级人民代表大会常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案,由常务委员会会议审议;县级以上的地方各级人民政府、人民代表大会各专门委员会,可以向本级人民代表大会常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案,由主任会议决定提请常务委员会会议审议,或者先交有关的专门委员会审议、提出报告,再提请常务委员会会议审议;省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会常务委员会主任、副主任和秘书长组成主任会议;县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会常务委员会主任、副主任组成主任会议。主任会议处理常务委员会的重要日常工作。也就是说,地方组织法对地方人大常委会的会期、发言、表决、列席、旁听等内容均未作出明确的规定。
  这就需要一部程序性的法规。于是,地方各级人大常委会议事规则就应运而生。1987年11月24日,《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》由六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过。全国人大常委会议事规则的颁布和实施,不仅是全国人大常委会会议制度完善的一个根本性标志,它还对地方人大常委会会议制度的完善起到了积极的促进作用。因为在这之前,地方人大常委会的会议制度基本上是复制了全国人大常委会的会议模式。无论是全国人大常委会的会议程序模式,还是地方人大常委会的会议程序模式,都不是在法律和法规层次上,基本上是一个时期以来的惯例。正是因为有了全国人大常委会的议事规则,各地纷纷结合本地实际制定了本地人大常委会的议事规则,从而使地方人大常委会的会议制度开始逐步完善起来。
  
  各地在实践中都对

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