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做好地方立法需要重点把握的几个关系

减小字体 增大字体 作者:蒋元文  来源:www.bob123.com  发布时间:最新发布
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  胡锦涛总书记在2009年的全国“两会”党员负责人会上的讲话中明确指出,2009年是实现到2010年形成中国特色社会主义法律体系的关键一年。我国改革开放不断推进,各项事业快速发展,人民生活不断改善,对立法工作提出了不少新课题新要求,立法任务依然繁重。地方性法规作为国家法律体系的重要组成部分,在保证国家法律、行政法规在地方的贯彻实施,保障和促进地方的大开放大发展,具有重要地位和作用。同时,地方立法只有在全国和地方工作大局中找准位置,把握时代的脉搏,才能有所作为,有所成就。那么,如何才能做好地方立法工作?我认为,需要重点把握好以下几个关系。
  
  一、地方特色与“不抵触”的关系
  
  地方立法既要做到与宪法和法律法规不抵触,维护国家法制统一和权威,又要从地方实际出发,突出地方特色,增强适用性和可操作性。这是地方立法中较难处理和把握的一个问题。在实践中,常常出现两个极端的倾向。一是,机械理解“不抵触”,凡是上位法有规定的,一律不能动,既不能增加,也不能删减,否则,就是违法。其结果,在地方立法中就只能是小法抄大法,地方性法规大而全小而全,成为上位法的“克隆”。有的地方性法规上百条,而地方适用和有创新的法条基本没有。二是,超越宪法和法律的基本原则,随意突破或变通地方立法的权限。在立法中总想超越职权,有所作为,有的甚至以“地方实际需要”和支持改革发展的名义,抵触国家宪法和法律为地方立法所设定的“红线”,影响国家法制统一和权威。这里的问题,实际上就是在我国现有立法体制下,如何找到足够适应地方实际需要的立法空间问题。这就需要我们把握好“不抵触”与地方特色的关系,既坚持按地方立法的权限办事,又适应地方改革发展的需要,创造性地做好地方立法工作,发挥好地方性法规的作用。
  从地方来说,地方特色越突出,针对性越强,越能解决实际问题,法规的实际效果就越好。增强地方特色,就要坚持有所为,有所不为,既不能缺位,也不能越位。在国家法律没有授权之前,不能擅自作为,不与上位法相抵触,尤其是专有立法权相抵触。同时,要认真研究我国地方立法的特点和规律,遵循客观规律,解放思想,实事求是,不断创新立法理念和制度,既不“保守”,也不简单和盲目,以理性和智慧去做好地方立法工作。切实在地方具体的、特有的、需要的事项上下工夫,把国家法律法规和党的方针政策同地方实际结合起来,立法的内容上要符合实际情况和具体需要,体例上不追求大而全,需要几条就规定几条,重在管用。
  
  二、政策与地方性法规的关系
  
  人们习惯上认为,法规的主要功能是引导、规范、促进和保障等,实际上,还有一项重要职能,就是调整社会关系、调整利益分配、调整资源配置等作用,特别是改革发展的重要时期。中国进入第二个改革开放30年,全国各地在广东深圳、上海浦东、天津滨海支持改革发展和创新立法保障机制的基础上,又开始了新的一轮探索,可谓风起云涌。海南省为了加强洋浦保税港区管理制度化、规范化建设,将洋浦开发区条例、洋浦保税港区条例列为2009年常委会的审议项目;上海市为了推动上海国际金融中心建设,2009年将制定国际金融中心建设条例;浙江省将开展集体土地流转条例立法。通过立法,积极为改革发展提供法制保障。
  同时,我们还要十分清醒地看到,没有法是不行的,但法也不是万能的。正确处理政策与法的关系,对于改革发展具有重要理论意义和现实意义。在我国,政策与法没有天然的界限,有时是相互交织的,既是政策,又是法律规定。但从法的功能上说,只有那些需要国家强制力保证实施的行为规范,才需要通过立法来解决。那些可以通过市场机制、行业自律、道德规范等社会管理手段解决的问题,立法就没有必要,就需要我们重视发挥政策的作用。政策的灵活性,对于推动改革发展具有法不可替代的作用。沿海地区的改革发展,首先是政策推动。在方法上就是先放开,后规范,而不是盲目立法。探索创新是建立在实践基础上的,是把实践中成熟的、需要法律规范的东西上升为国家意志。从一定程度上说,不立法、不规制,为政府预留改革发展的政策空间,积极推进政企分开、政资分开、政事分开、政府和中介组织分开,减少和规范行政审批,也是对改革发展的最大支持。否则,盲目地限制、禁止最容易把改革搞死。
  
  三、立法规划与立法计划的关系
  
  古人云:“凡事预则立,不预则废。”做好立法工作,需要有一个好的规划。立法规划是立法准备工作的重要组成部分。地方人大及其常委会经过立法预测、论证和决策做出判断性、前瞻性的立法安排,就是立法规划。改革发展是当今世界的主旋律。从法治的意义上说改革就是变法。坚持立、改、废相结合,一方面要求地方立法的决策必须与改革发展的决策相结合,及时把改革的成功经验用立法的形式固定下来。另一方面,要求地方立法必须适应改革发展的实践,把现有法规中阻碍改革和社会进步的规定及时加以修改或废除,为改革发展提供法制保障。这就要求,地方立法适应地方改革发展、创造良好法治环境的需要,预留立法空间,坚持围绕中心、服务发展,坚持“慎立”、“多修”的工作思路和总体要求。
  地方立法规划是预期的、指导性的。一方面,必须坚持按规划办事,维护规划的严肃性。另一方面,又要坚持从实际出发,根据改革发展的需要,在深入调研基础上,按照法律程序,对规划作适当的补充和调整,以增强立法的实效性和针对性。地方需要立什么法,立哪些法,必须经过调研论证。立法机关要多听人民群众和“一府两院”的意见,多同政府协商。谁知道立法需求,是专家吗?是人大干部吗?都不是,是人民群众和政府及政府各部门,因为人民群众和政府处在改革开放的第一线,在立法的需求上,最了解情况,最有发言权。这就要求地方人大在立法规划的基础上,结合改革发展的实际需要,科学编制好年度立法计划。坚持突出重点,成熟的先上、紧迫的先上;坚持统筹兼顾,需要与可能相结合,促进经济社会协调发展;坚持从实际出发,注重地方特色,注重针对性和实效性,着眼于解决实际问题的原则。建立立法可行性报告制度,要求列入年度立法计划的项目必须同时提出可行性报告,写明立法项目的必要性、可能性、需调整解决的主要问题及其解决措施。在具体项目的选择上,要注意与党委的重大决策相结合,与公开征集立法项目建议相结合,与代表议案建议办理相结合,与法规起草方式相结合,做到党委建议立法的项目优先,人民群众意见建议集中的项目优先,代表议案建议的项目优先,由人大负责组织起草并提请审议的项目优先。这样,可使地方人大面对众多立法项目,根据需要与可能,制订年度立法计划,有效配置立法资源,抓住重点,突出亮点和特色,集中优势力量,做好法规起草、审议和修改等各个环节的工作,严格把关,杜绝观赏性立法,尽量避免激情立法、应景立法,切实提高立法质量。
  
  四、科学立法与民主立法的关系
  
  法,从形式上看是立法者制定出来的,但在本质上,法则是一定社会经济条件的产物。法的质量好不好,主要看法是否反映了客观规律,是否与法律体系相协调,法的语言是否符合立法技术规范,表述是否严谨、简明、朴实。法能否体现科学发展观的要求,是判断“良法”与“劣法”的根本标准。社会需求产生立法需求,如果不满足社会需求,法规就会被遗忘、被淘汰、被束之高阁,法规就没有生命力。把握好科学立法与民主立法的相互联系和有机统一,是增强地方性法规生命力的重要内容。为此,需要重点建立完善三大机制。
  
  一是探索建立法规草案的综合起草机制。从实践看,现行多数法规是由政府有关部门直接起草的,经政府常务会议讨论后提请人大常委会审议

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