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论权利与权力对权力的制约

减小字体 增大字体 作者:孟俊红  来源:www.bob123.com  发布时间:最新发布
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  对权力的制约与控制一直是依法行政、促进法治建设的重要命题。制约与控制权力,一般可以通过两种方式:一是分权制衡,以“权力”制约“权力”;二是强化老百姓的“权利”意识,以“权利”制约“权力”。
  
  义务教育法自1986年颁布以来,对我国的义务教育事业发展起了巨大的促进作用,但是随着教育事业的发展,简单粗糙的18个条文已经远远不能满足我国义务教育事业的需要。为适应义务教育进一步发展的需要,经过长时间酝酿,我国终于完成了对义务教育法的修改。修订后的义务教育法对义务教育的经费保障、素质教育的推进、教育资源的合理配置、教师、学校、教材诸方面作了比较切实可行的规定。
  但是,我们也应该看到,长期以来,人们称义务教育法为“软法”,在实践中有法难依、有法不依的情况还非常严重。依法治国强调的是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,其核心是有法必依。无法可依固然实现不了法治,但有法不依损害的却是法律的威严,比无法可依的后果更为严重。修订后的义务教育法虽然作了比较切实可行的规定,但是仍然存在诸多缺陷,不利于义务教育法作用的发挥。我们必须认真分析义务教育法之所以成为“软法”的原因,采取有效对策,让义务教育法“硬”起来,真正起到为义务教育保驾护航的作用。
  
  一、义务教育法之所以成为“软法”的原因
  
  对于义务教育法之所以成为“软法”的原因,有许多人进行过思考,但大多停留于表面。其实,义务教育法之所以成为“软法”,既有浅层次的表面原因,又有深层次的本质原因。
  (一)表面原因
  一说到义务教育法得不到落实,人们首先想到的是教育经费投入不足。的确,我国近年来教育投入不容乐观。教育部、国家统计局、财政部联合公布的《2003年全国教育经费执行情况统计公告》显示,2003年国家财政性教育经费占国内生产总值的比例为3.28%,比2002年的3.32%减少了0.04个百分点。2003年全国预算内教育经费占财政支出比例为14.68%,比上年14.76%减少了0.08个百分点。从全国情况看,有17个省、自治区、直辖市预算内教育经费占财政支出比例比上年有不同程度的下降[1]。就河南省而言,2004年,全省财政性教育经费投入占GDP的比例仅为2.21%[2]。因此,在这次立法修改中,学者、专家就如何保障义务教育的经费投入煞费苦心,设计了许多制度来保障义务教育经费的投入。
  为什么会出现教育经费投入不足呢?人们普遍认为原因无非有两个:一是我国目前还比较穷,经济还不够发达;二是领导不重视。但这仍只是浅层次的原因。贫穷能成为我们对义务教育经费投入不足的理由吗?古巴的国情远不如我国,但是其教育普及程度在整个拉美国家中名列前茅,其教育支出占国内生产总值的比例达6.3%。即使在最困难的时候,古巴仍实行9年义务教育,现已实行12年义务教育,中小学生不但免交学费和书本费,学校还管饭,并向学生提供学生制服[3]。既然比我们贫穷的国家都能保障义务教育的优先发展,贫穷自然不能成为我们教育经费投入不足的理由。那么接下来的问题就是,为什么会有那么多违反义务教育法的规定、不重视义务教育的投入的现象出现呢?要想很好地回答这一问题,我们就必须探究隐藏在这些表面原因背后的本质原因。
  (二)本质原因
  对权力的制约与控制一直是依法行政、促进法治建设的重要命题。制约与控制权力,一般可以通过两种方式:一是分权制衡,以“权力”制约“权力”;二是强化老百姓的“权利”意识,以“权利”制约“权力”。但是在我国义务教育法的实现机制中,二者都明显存在疏漏。正是这些疏漏使得许多人认为义务教育法是“软法”,执行不执行都不会有严重的后果。
  1.以“权利”制约“权力”的机制不健全
  义务教育法赋予了适龄儿童接受义务教育的权利,如果老百姓能够利用法律武器维护自己的权利,就可以有效地监督政府机关依法行政、保障义务教育法的实施。但是在义务教育法实施的20年间,鲜有老百姓维护义务教育权的案例发生。为什么老百姓对于合同权利、民事侵权行为非常重视,而对政府不保障义务教育的实施、侵害适龄儿童的受教育权就不管不问呢?原因是多方面的。
  (1)老百姓对义务教育的权利意识不够浓厚。首先,长期以来,受中国传统文化积淀的影响,中国老百姓一直认为教育孩子、承担孩子教育费用是父母天经地义的义务。其次,原义务教育法第十五条规定:“适龄儿童、少年不入学接受义务教育的,由当地人民政府对他的父母或者其他监护人批评教育,并采取有效措施责令送子女或者被监护人入学。”修改后的义务教育法第十三条规定:县级人民政府教育行政部门、乡镇人民政府组织和督促适龄儿童、少年入学,帮助解决适龄儿童、少年接受义务教育的困难,采取措施防止适龄儿童、少年辍学。第五十八条规定:适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人无正当理由未依照本法规定送适龄儿童、少年入学接受义务教育的,由当地乡镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门给予批评教育,责令限期改正。让适龄儿童接受义务教育既是家长的义务,同时政府也应承担相应的义务。修改后的义务教育法虽然对政府的义务做了重大修改,但是力度仍然不够。特别是长期以来对原义务教育法第十五条的片面强调容易使人认为让适龄儿童接受义务教育就是父母或者监护人的义务,和政府没有什么关系,老百姓形成不了义务教育的权利意识。第三,我国义务教育的分步实施又进一步淡化了老百姓的权利意识。我国在义务教育费用承担方面,将义务教育费用分为学费和杂费,先是让家长承担杂费、国家负担学费,然后逐步过渡到由国家承担全部教育费用。正是由于不完全免费义务教育的存在导致家长以为承担教育费用是家长的责任,政府实行免费义务教育是政府的恩惠,即使有什么不到位的地方,也可以原谅。
  (2)“搭便车”的心理导致老百姓维权的积极性偏低。长期以来,中国人“搭便车”的问题严重。政府不依法行政、不保障义务教育的实施,大家想的不是赶快找有关机关解决问题,不是通过诉讼途径维护自己的合法权利,而是想等一等、看一看,看别人对这个问题怎么处理,希望搭上别人解决问题的“便车”。退一步说,即使搭不上便车,也不用担心,天塌下来压大家,既然大家都能够承受起这种费用,自己又何必出风头呢?
  (3)维权成本过高阻碍了老百姓维权的积极性。对于政府的不作为或者乱作为,不保障义务教育的实施,老百姓要维护自己的合法权利,要么走向政府申诉的途径,要么走诉讼的途径。但是不管哪种方式,老百姓都既要承担漫长的时间成本,还要承担昂贵的金钱成本,这使得想维权的老百姓望而却步。
  2. 以“权力”制约“权力”的机制不健全
  (1)法律责任缺失,使义务教育法缺乏威慑力。义务教育法规定的多是倡导性的条款,法律责任明显缺失。就行政责任而言,义务教育法有所涉及,但是单纯的行政责任很难遏制政府官员的行政不作为或者乱作为,更何况这种有限的行政责任在执行过程中还被打了折扣。就刑事责任而言,对违反义务教育法的行为,只能泛泛地依照刑法中的玩忽职守、滥用职权、贪污、受贿、私分国有资产等可以普遍适用的罪名去追究责任,根本照顾不到义务教育法领域的特殊性,没有专门针对义务教育特性的罪名,刑法在遏制违反义务教育法的行为方面很难有所作为。缺乏法律责任的威慑,义务教育法的威慑力就大打折扣:即使违反了义务教育法,刑事责任很难追究,行政责任可以打折扣,不影响政绩、不影响前途,政府官员有什么可担心的呢?
  
  (2)监督制约机制不健全,义务教育法的实施缺乏保障。我国目前对义务教育领域采取的监督方式主要有教育督导的行政内部监督与人大监督的外部监督两

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