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人大信访工作的定位

减小字体 增大字体 作者:王立军  来源:www.bob123.com  发布时间:最新发布
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  基于人大信访工作是为人大及其常委会履行立法、监督、讨论决定重大事项等职权服务的一项基础性工作,也是人大常委会监督工作的重要内容这样一个定位,当前人大信访工作实务中的难点主要就在于如何创新工作的方法和机制。
  
  国务院制定的《信访条例》,是落实和保障宪法赋予公民信访权利的具体制度安排。相比较而言,各级人大及其常委会设立信访工作机构、开展信访工作,缺乏专门的、系统的法律法规特别是体现人大信访工作职能特点的程序法作为保障,实际工作往往比照国务院《信访条例》执行。这从一个方面反映出对人大信访工作性质定位比较模糊。尤其是监督法出台以来,进一步厘清人大信访工作的定位有一定的实践意义。
  人大信访工作是否纳入人大监督职权范围。探讨这个问题,首先需要明确人大监督职权与监督职权实现形式的关系。也就是说,人大拥有什么样的监督职权与怎么样实现这些监督职权两者不是同一回事;两者是既相互联系又有区别的两个层面问题,不宜混同为一。宪法和有关法律赋予人大监督权,规定人大对其他国家机关有何种监督权力,这是内容方面的问题,比较清晰;人大如何行使宪法和法律赋予的监督权力,也就是说人大应当且只能采取怎样的方式或者通过什么样的途径开展监督工作、实现监督职能,这是人大监督职权的实现形式,属形式方面的问题,也是理论和实践探索空间较大的方面。其二,监督法明确规定了人大常委会行使监督权的程序,但对信访工作性质定位和有关程序没有作出专门规定。监督法没有将信访规定为人大常委会行使监督职权的法定形式,没有提及争论较大的“个案监督”问题。对监督法如此处理的权威解释主要是,“至于人大代表和人民群众向人大常委会反映的涉法涉诉问题,从各地的实际做法看,有些由人大专门委员会或者人大常委会工作机构、有些由主任会议或者分管副主任转交‘两院’依法处理,作为启动‘两院’内部监督机制的一个渠道,起了积极作用。这样做是可以的,但不属于人大常委会集体行使对‘两院’工作的监督职权,而是属于处理涉法涉诉的信访工作问题,监督法对此可以不作规定。”与此相对应,有些理论工作者和人大工作者认为,人大信访工作不属于人大常委会集体行使监督职权的范畴;而是把人大信访工作作为国家权力机关联系人民群众的桥梁与纽带,是倾听民声、体察民情、了解社情民意的窗口和渠道。这一认识关键点在于强调人大信访是为人大常委会履行包括立法、监督、讨论决定重大事项等职权服务的辅助性工作,人大信访工作本身不是人大常委会集体行使监督职权的内容。其三,从近20年来人大工作实践角度看,对人大信访工作定位的认识有一个历史变化过程。以全国人大常委会工作报告对信访工作的总结表述为例:七届全国人大常委会在其前四年的工作报告中,都将信访工作放在“加强同人大代表和人民群众的联系……”部分加以总结表述;在八届全国人大一次会议上,全国人大常委会工作报告把信访工作作为“开展对法律实施的检查,改进监督工作”的一项措施表述。八届全国人大常委会任期内有三年的工作报告对信访工作总结表述如同七届,其中一年的报告没有提及信访工作。九届全国人大一次会议上的全国人大常委会工作报告将“加强信访工作制度建设”放在“加强制度建设,促进常委会工作逐步规范化制度化”部分加以总结。九届全国人大常委会任内的工作报告都把信访工作作为加强和改进代表工作、密切同人民群众联系的内容。十届全国人大常委会工作报告都将信访工作放在“关于监督工作……”部分加以表述。比照十届全国人大常委会的做法,地方人大常委会在向人代会报告工作时,也大都把信访工作作为常委会监督工作的一部分内容进行总结表述。2003年8月,吴邦国委员长在十届全国人大常委会办公厅信访局一份文件上批示:“重视群众来信来访,做好信访工作,是联系群众、了解社情民意的重要渠道,也是人大加强监督工作的重要内容。”值得注意的是,十届全国人大常委会对信访工作的表述有新变化,在十届全国人大二次会议上的工作报告提出“处理人民群众来信来访,是加强人大及其常委会联系人民群众、了解社情民意的重要渠道,也是开展监督工作的重要内容”。在十届全国人大三次会议上的工作报告强调“要把信访工作与人大监督工作结合起来,加强对来信来访的综合分析,把人民群众反映强烈的热点问题和带有普遍性的问题作为监督工作的重要内容,督促有关方面及时解决问题,切实维护人民群众的合法权益”。通过上述考察,似可看出最高国家权力机关对人大信访工作定位的认识逐渐在发生变化。这种变化最主要的就是人大不仅要把重视群众来信来访,做好信访工作视为联系人民群众、了解社情民意的重要渠道,而且要把其作为开展监督工作的重要内容。其四,现行法律对人大信访工作的规定值得注意。地方组织法第四十四条仅一款共十四项,明确规定了县级以上地方各级人大常委会的14项职权,其中第六项规定“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作,联系本级人民代表大会代表,受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见”。这一法律规定实际上把人大信访与人大监督“一府两院”工作并列在一起作为同一项内容表述。这就把地方人大常委会受理人民群众的申诉和意见,作为地方人大常委会行使职权的重要内容,作为地方人大开展依法监督的重要途径,作为实现人民群众监督和国家权力机关监督有机结合的重要形式。这也要求将人大信访工作作为人大监督工作的重要内容来认识和对待。
  当前人大信访工作实务中的主要难点及对策。基于人大信访工作是为人大及其常委会履行立法、监督、讨论决定重大事项等职权服务的一项基础性工作,也是人大常委会监督工作的重要内容这样一个定位,当前人大信访工作实务中的难点主要在于如何创新工作的方法和机制。一是加强信访事项督办。人大信访工作的一个显著特点就是不直接处理信访事项;另一方面,人大信访工作部门作为人大常委会内设机构,缺乏对“一府两院”监督的权力和约束力。不直接处理问题不等于不处理问题,而是要求在转办、交办的同时,重视加强督促承办机关和组织办理好信访事项。人大常委会信访工作部门作为统一对信访人的窗口部门,基本职能应是受理信访事项、分析梳理信访信息、综合研究信访动态、协调配合有关机关和组织办理信访事项、反馈和报告信访事项办理情况等。解决人大常委会信访工作部门没有督办权问题,应着眼于充分发挥人大专门委员会和人大代表在信访工作中的作用。人大专门委员会是人民代表大会的有机组成部分,人大代表(包括人大常委会和专门委员会组成人员)是国家权力机关的组成人员,是行使人大及其常委会各项职权和开展人大工作的主体,他们在督办信访事项工作中权力空间很大。健全并落实人大代表、常委会组成人员、常委会主任会议成员定期接访制度;试行人大代表受理来自本选区或选举单位的信访事项,并将访民意见和要求收集整理形成代表建议交由“一府两院”及有关部门办理;实行人大常委会听取和审议有关机关办理信访事项情况报告及组织代表开展信访工作情况视察、人大代表参与信访听证等制度,以切实解决人大信访仅是“问题中转站”、“信访邮箱”的问题。二是转变信访工作重心。监督法将“人民来信来访集中反映的问题”,作为确定常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告议题和组织开展执法检查项目的六个途径之一。深入贯彻实施监督法,充分发挥人大信访工作的功能,很重要的一点就是解决如何把人大信访工作与监督职能紧密结合起来的有效方式和具体运行机制,使人大信访真正成为人大及其常委会行使立法、监督、讨论决定重大事

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