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对恢复人大常委会委员制本来面目的思考

减小字体 增大字体 作者:高根忠 王晓圆  来源:www.bob123.com  发布时间:最新发布
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  坚持和完善人民代表大会制度,同样需要重视基于这种制度而建立的国家权力机关的正常运作问题,顺畅、协调的机构运作是对这种实践更有力的推动和保障。
  
  30年前,《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称地方组织法)首次以法律的形式明确,地方各级人民代表大会设立常务委员会。经过多年的探索和实践,地方人大的组织机构在现有的框架内不断得到加强和完善,各机构的职能也越来越体现专业化、职能化,其富有成效的工作,为人大及其常委会职能作用的充分发挥、为人民代表大会制度的不断发展和日趋完善做出了积极的贡献。但从宪法和法律的规定来看,现有常委会机构的设置和运行,特别是常委会组成人员与常委会工作机构之间的关系,是否符合法律制定的初衷和要求都是值得探讨的。本文拟以此为切入点,从县级人大常委会这一层面,对目前常委会机构设置的现状做一分析,进而对如何恢复人大常委会委员制度的本来面目提出一些看法,期待共同探讨。
  
  一、县级人大常委会机构设置及运行现状
  
  根据1979年7月五届全国人大二次会议通过的地方组织法关于“县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会”的规定,从1979年下半年到1981年底,全国大部分县级以上地方人民代表大会相继设立常委会,作为人民代表大会的常设机构,在人民代表大会闭会期间依法行使各项职权。
  人大工作的特点是只有开会才行使职权,而要保证会议期间有效地行使职权和人大这台机器不停地运转,就要靠常设工作机构从事大量的日常准备工作。所以,根据地方组织法和有关法律规定以及实际需要,人大及其常委会设立内设机构。地方人大机构的设置和运行大致经历了三个阶段,即:20世纪70年代末至80年代中期的创立探索阶段,20世纪80年代中后期至90年代中期的调整充实阶段,20世纪90年代中后期至今的完善稳定阶段。实践证明,人大工作机构对人大行使职权显得至关重要,是人大的咨询部、参谋部和后勤部。
  目前,县级人大常委会的机构设置基本为1室5委,即办公室和法制(内务司法)、财政经济、城建农经、代表工作、教科文卫(社会事业)委员会。从性质上讲,常委会是行使国家权力的职能机构;主任会议是常委会日常工作的处理机构,为常委会行使职权服务;常委会工作机构,为人代会、常委会会议行使职权服务,为主任会议工作提供服务,为人大代表和常委会组成人员行使职权服务。实际工作中,常委会、主任会议和工作机构之间的关系或者说运行模式是:
  1. 常委会由代表大会从代表中选举部分代表组成,实行委员制,在代表大会期间不开展活动,不行使职权,在大会闭会期间才行使由宪法规定的职权。常委会坚持集体行使职权的原则。常委会兼职委员除出席常委会会议外,不参与常委会日常工作的管理和决策,对常委会工作机构无支配权。
  2. 主任会议不是实体权力机构,无权代替常委会行使任何职权,只能为常委会行使职权服务。在工作方式上是集体负责制。常委会兼职委员除必要外不参加主任会议。
  3. 常委会工作机构由常委会委员、人大代表和相关专业人员组成,也实行委员制。工作机构正职负责人兼具双重身份,一是常委会专职委员,二是工作机构负责人。两者相比,更多时间以负责人身份依附于工作机构处理机构日常事务,服从、服务于常委会和主任会议。工作机构的委员,不参与日常工作,只是在工作机构开展活动时视情邀请参加。
  
  二、质疑现有机构设置和运行模式
  
  根据上述现状,试问,这种机构设置和运行模式是否符合了立法者对于人大常委会实行委员制而不是首长负责制的初衷呢?答案是否定的。我们可以从以下两对关系中作一分析:
  1. 委员制的淡化与首长负责制的日趋明显。委员制亦称集体制或会议制,是指权力交由若干人组成的集体共同行使、共同负责,并集体承担领导责任的组织体制。集体负责与个人负责是委员制与首长负责制的本质区别。我国宪法规定:“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会由主任、副主任若干人和委员若干人组成……”。因此,人大常委会实行委员制是宪法所明确的,这是在我国国家机构体系中,人大不同于其他国家机构的最大、最根本区别。人民代表大会制度是中国所特有的、独创的,其探索也是没有先例的,同样,基于这种制度而建立的国家权力机关日常如何运作也是新的实践,但或许我们把更多的注意力放到了制度的实践上,而忽视了机关的运作,所以至今人大机关的运行仍未摆脱行政色彩,“议会的机构、行政的模式”是对此一针见血的定义。
  2. 专门委员会的职能性和工作机构的不确定性。根据法律规定,专门委员会是人大的常设专门机构,对人大及其常委会来说是工作机构,但对办公厅和它自己的工作部门来说,又是具有一定职能性质的机关,可以说它是一种准职能机构或半职能机构。常委会工作机构则是纯粹的服务、办事机构。这种机构关系在县级以上的人大中是比较明确的,运作也比较顺畅。但在县一级则不尽然。
  1982年12月,五届全国人大五次会议对地方组织法作了修改,规定“省级和设区的市级人民代表大会根据需要可以设立专门委员会”,同时还规定“县级以上地方人大常委会根据工作需要,设立办事机构”。这两个规定沿用至今,所以县一级人大依法是不设专门委员会的。然而,人民代表大会制度在实践中一个最大的特点就是“上行下效”。因此,当县一级人大没有专门委员会设置时,实践中,与之对应的工作机构尽管性质和产生方法都与专门委员会不一致,却也自然而然地承担起了类似的职能,这让县级以上人大视作单纯服务性、事务性的工作机构,在县一级的性质就显得不那么确定了。
  由于委员制在县一级的逐渐淡化,由于工作机构性质的不确定性,问题也随之产生:
  首先是关于兼职委员的角色问题。一方面,兼职委员是法定的常委会组成人员,具有宪法所赋予的、毋庸置疑的权威性。而另一方面,兼职委员不参与常委会日常工作的管理和决策,非必要不参加主任会议,对常委会工作机构无支配权,甚至反过来要受工作机构的支配,也就是说,除了以法定身份出席常委会会议行使职权外,他们实际与一般的人大代表没什么两样,这与其法定的价值似乎并不相称。试问如果在常委会组织的活动以外,兼职委员要开展调查研究,谁负责他们的后勤保障工作?所谓的“常委会工作机构为常委会组成人员行使职权服务”,其实服务并不到位,兼职委员的作用也并没有得到发挥。因为责任感一定程度上取决于对自己身份及其价值的认同度,兼职委员形同虚设的事实,难免使他们抱有得过且过的心理,所以责任感降低就不是偶然的,由此也直接导致人大审议质量难以提升。
  其次是关于人大工作的延续问题。前面说过,县级人大常委会工作机构的设置是既效仿了上级人大的专门委员会,又效仿了上级人大常委会的工作机构,其似乎具有专门委员会的职能,但实际上又低于专门委员会。专门委员会的组成人员全部由人代会选举产生,工作机构则由常委会任命,这是两者最大的区别。虽然工作机构的正职负责人也由人代会选举产生,但选举产生的是其“委员”身份,并非“工作机构正职负责人”的身份。正是这个原因,县级人大常委会工作机构也存在到期换届的问题。实践中,一个工作机构负责人普遍任职一至两届,县级人大常委会任期改为五年后,大都为一届。再加上县级人大普遍存在的人力不足因素,一个工作机构最多三人(包括兼具委员身份的正职负责人),少则一人,致使要确保人大工作的延续性成为一个很大的难题。所以县级人大常委会机关工作至今存在前后不统一、各地不统一、历届不统一的被动局面,给人感觉人大工作随意性太大。
  
  
  三、对

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