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中国政府官员问责制亟须法制化与程序化

减小字体 增大字体 作者:杨 帆  来源:www.bob123.com  发布时间:最新发布
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  2008年的9月真可谓是一个黑色的9月,继“三鹿毒奶粉”事件后,全国各地相继爆发了一系列的特大事故,随后,在政府高层领导中刮起了一阵强烈的行政官员问责风暴。 一时间,官员问责制引发社会各界的广泛讨论。为加强政府官员的责任心、整肃吏治,维护社会生产、生活的安全,笔者认为我们应该以此为契机,正视中国官员问责制的不足,加强对我国官员问责制的制度化建设。
  
  一、官员问责制的含义
  
  官员问责制是指官员出现失职、渎职并造成不良后果或损失,该官员就会立即公开道歉,甚至辞职,情节严重的,还将导致其上司公开道歉或辞职。在西方发达国家,问责制是一种追究公职官员责任的最基本、最常用的制度,也是公共行政的一种有效治理方式,具有一定的普遍性。西方发达国家的官员问责体系由立法机关、行政机关、司法机关、政党、利益集团、新闻舆论和公众等多个主体组成,问责的形式包括政治问责、行政问责、法律问责和道德问责等几个方面, 其中主要的是政治问责。一般而言,政府官员的责任包含以下四个方面:道德责任、行政责任、政治责任、法律责任,但官员问责制主要是从政治和道义的层面,对领导干部在某个问题或事件中应负的责任,进行纪律追究和法律追究。
  关于“官员问责制”的理论来源,学术界对此进行了多方面的探索。归纳起来有以下几种学说:1.源于孟德斯鸠的理论。根据是孟德斯鸠在其1748年的著作《论法的精神》中指出:建立一个不同于专制政体的温和政体的必要条件是要把政府的活动划分成若干个独立的职能,并把这些职能分给不同的机构去承担。这种对政治权力的分解,其结果就是形成一个相互制衡的民主政体。有了这样一个相互监督和制衡的良性循环体制,问责制政府的建立才有了依托,问责制的实施才有了保障。2.源于委托—代理理论。根据经济学、社会学、公共管理和政治学等学科领域所广泛应用的委托代理模型(Principal Agent Model),公民将公共权力委托给政府(在代议制民主制度下表现为公民把权力委托给民选的政治家并由他们来组成政府),公民在向政府委托授权的同时,也规定了政府应负的责任。政府的责任源自于公民的授权,作为代表政府各级部门行使职能和权力的各级政府官员,尤其是各部门的领导者在履行职责和行使权力时必须对人民负责。3.源于权责对等理论。该理论认为,权力即为责任,有多大的权力,就有多大的责任,根据权责对等理论,官员如果没有很好地履行职责,给民众的权益造成了损失,就应当承担相应的责任。4.源于卢梭的政权民授、社会契约论。卢梭在《社会契约论》中指出:“全体公民拿出自己的一部分权利交由一个民选的集团来统一行使,并与之签订契约;如不能很好地服务公众,这个集团将承担违约的责任——被人民罢免。”[1]
  
  二、近年来中国官员问责制的发展
  
  官员问责制在西方国家已经发展成了一种成熟的制度与经验,但在中国却起步较晚。最早使用问责制并引起关注是在2003年的非典时期。2003年前卫生部长张文康、前北京市长孟学农因隐瞒疫情或防治不力而被查处,成为内地首批被这项制度“质问责备”的高官。 随后,官员问责制在中国进入摸索与实践阶段。2003年12月中共中央公布的《中国共产党党内监督条例(试行)》中明确写入了“询问和质询”、“罢免或撤换要求及处理”等内容;2004年4月中共中央批准实施的《党政领导干部辞职暂行规定》中对“因公辞职”、“自愿辞职”、“引咎辞职”和“责令辞职”做出了严格规范;2005年4月十届全国人大常委会第十五次会议通过的《公务员法》,首次从法律高度对此进行了再次确定。在中央的强力推动下,自2003年以来不少地方(如长沙、重庆、大连)政府也相继制定了问责制度,强化了官员的责任意识。如2003年8月,长沙市《行政问责制暂行办法》颁发,被公认为地方政府问责制度建设的开始。五年以来,中国的官员问责制经历了一个从无到有、逐渐深入民心的过程,也取得了一定的成效。在此期间,一大批官员因履行职责不当而纷纷离职,如中石油原总经理马富才、吉林省吉林市原市长刚占标、北京密云县原县长张文先后引咎辞职。仅2004年,被撤职、查办、处分和追究刑事责任的中下层官员,在百人以上。
  一方面,我们为官员问责制在中国的生根发芽而拍手叫好,另一方面,我们必须清醒地认识到我们的官员问责制还并不成熟,而且在现实中遇到了很多困难,长效机制没有形成。归结起来,其不足主要表现在以下几个方面:
  1.立法层面。关于问责制的立法级别低,且内容和程序极不完善,影响问责效率。从全国来看,我国还没有一部关于行政问责的统一的法律,地方关于问责制的立法都是一些效力层次很低的规章,许多地方甚至连规章都没有制定。在现有的关于问责制的法律规定中,立法规定也存在很大的权限,其中最显著的问题有:(1)问责对象范围狭窄、不统一。问责对象,即对何人问责,目前还只限于政府部门的主要负责人(即所谓的“一把手”),而对于担负公共管理职责的其他官员尚未引入问责制。实际上很多事故是由“二把手”、“三把手”或执政党的“一把手”造成的,最终都由“一把手”承担责任,显然不公平。(2)问责事由不明确。我国目前的问责制还仅限于对失职行为特别是重大失误的责任追究,而对于那些还没有显示失误或者不知有没有失职的行为却没有去“问”。而一些重大安全事故只有在事故或事件引起了中央高层、媒体的关注后,才能促成相关责任人被动辞职,至于那些隐瞒事故者,是不会引咎辞职的。反之,另外一些地方,问责事由却颇有争议。如由于错误地将政府放假通知中的中秋节写成“端午节” ,巴中市人民政府办公室3名干部丢了官[2]。因为错写了三个字而被问责,不仅这三个被免职的干部觉得不能接受,社会各界对这一问责事件的看法也各不相同。(3)责任方式不统一。在已经处理的重大责任事故案件中,有的责任人引咎辞职,有的被党内处分,有的被调离,还有一小部分甚至被追究了刑事责任。问责,问什么责?实践中的做法不一。(4)问责程序不完善。问责程序包含由谁发动程序、事实的调查、决定的作出、被处理人的申述四个环节。目前,我国的问责程序在立法上是一片空白,实践中的做法五花八门,极不规范。有的地方由上级党政机关直接决定某个责任人的责任追究,有的地方由人大决定,但一般而言都没有一个正式的程序,也没有给被处理人必要的救济权利。
  2.思想文化层面。官本位、家长本位思想以及注重人情、关系的社会风气阻碍了问责制的实施。延绵几千年的官本位、家长本位文化根植于民族心理之中,官本位实质上是对官职、权力的崇拜, 是一种以官为本、官贵民贱的社会群体政治心理。在这种官贵民贱思想的影响下,人们的自主意识和参政意识特别薄弱, 而国家意识和服从意识却特别强。社会民众普遍具有依附仆从的政治心理, 其主体意识、权利意识、监督意识缺失[3]。现实生活中有着权大于法、权高于民、权大于责的观念的大有人在,老百姓对官员的错误一般持一种宽容的态度,并没有想到要去追究权力者的责任。此外,中国社会十分注重人情、关系、面子,几千年以来,我国社会民众深受儒家思想的影响。儒家道德哲学以从血缘亲情出发,将人情主义作为处理一切社会伦理关系的原则,把血缘亲情置于神圣的至上地位,并最终以血缘亲情为伦理的归宿。面子、人情、亲情直接影响权力的行使与运作,现代社会,亲戚朋友或“熟人”优先原则仍是约定俗成、畅通无阻的,没有“熟人”关系的人与“有熟人”关系的人就被置于不平等的地位,这是

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