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责任的上溯与权力的下移:政府IT治理初探

减小字体 增大字体 作者:不详  来源:www.bob123.com  发布时间:最新发布
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  摘要:从政府IT生产率悖论现状出发,探讨了政府IT治理的主要理念:责任的上溯以及权力的下移,并介绍了基于COBIT的政府IT治理框架,给出了政府IT治理实现路径。
  关键词:IT生产率悖论 IT治理 COBIT
  
  一、IT生产率悖论
  
  诺贝尔经济学奖得主索洛通过观察20世纪90年代IT应用与投资收益,首次提出IT应用中的“生产率悖论”问题,并得出一个著名论断:“计算机无处不在,除了在生产率统计方面有所表现之外”。人们把对IT投资的实际生产率效应和期望之间不一致的现象称为“IT生产率悖论”或称“索洛生产率悖论”。随着政府信息化建设的深入开展,IT生产率悖论在政府信息化建设过程中凸显。其具体表现为:
  ①IT投资与政府业务绩效脱离;
  ②政府IT战略与政府战略未能有效融合,普遍缺少科学方法论的指导;
  ③各自为政,未能形成一个整体;
  ④信息资源未能合理开发与应用;
  ⑤IT安全治理和风险管理缺位。
  这些问题归根结底在于政府IT治理机制的缺失。随着各级政府对信息系统依赖性的增加,IT对政府的支撑作用已不再仅仅局限于支持业务的运营,IT已经上升到治理层面。实施IT治理有助于这些问题的解决,有助于实现IT战略与业务战略的有机融合。
  
  二、治理概念的界定
  
  ⒈治理
  治理是指在社会公共事务领域中,政府和市场、政府和社会、政府和公民共同参与、相互协作的双向互动的管理过程。治理的直接目的是追求公共利益的最大化。
  ⒉IT治理
  IT治理概念的核心来源于交易成本经济学。IT治理的产生就是由于存在不同利益目标的交易主体——公司执行层、IT执行层和业务执行层,这些交易主体具有有限理性和投机心理,其目的是实现自身利益最大化。为了降低交易成本,企业需要施行一定的治理方式,即制定交易发生时的外在或内在的契约性框架。这一框架对目标、总原则、决策权和责任的分配以及有关IT的战略决策制定和监管的程序和机制做出规定,这就是IT治理所要研究的主要内容。目前国外对IT治理概念的认识尚未达成统一。笔者认为,IT治理是在IT应用过程中,为鼓励期望行为而明确的决策权归属和责任担当框架。IT治理首先要明确权力与责任的归属。
  ⒊政府IT治理
  政府IT治理是指政府是否采用有效的机制(就是为鼓励IT应用的期望行为而明确决策权归属和责任承担的框架),使得IT的应用能够完成组织赋予它的使命,同时平衡信息技术与过程的风险,确保实现组织的战略目标。政府IT治理的主体是政府,其利益相关者是全体公民。政府的IT治理过程也就是政府建立有效的服务体系以服务全体公民的过程。
  
  三、IT治理概述
  
  IT治理从20世纪90年代中期开始提出,IT治理理论发展的关键人物是MIT大学的Peter Weill和Jeanne Ross。从2004年开始,他们在一系列论文中提出了IT治理体系,并得到广泛认同。IT治理的理论研究在国内也几乎同时展开,饶艳超最早将IT治理的相关概念引入国内;南开大学商学院公司治理研究中心是国内IT治理研究的主力。但整体上,IT治理的理论没有在国内有较大发展,仍以吸收和借鉴国外相关理论为主。对IT治理的研究则主要集中在IT的决策权分配、IT的战略设计与执行、信息风险控制和审计3方面。IT治理是制定IT政策的指导原则,建立适当的机制,保证IT和业务战略相一致,保证IT管理的正确方向。
  IT治理的研究主要集中在企业,政府部门作为IT信息最大的生产者,其IT治理尚处于起步阶段。政府引入IT治理,其价值表现为以下几个方面:首先,通过引入IT治理,政府管理部门可以及时识别电子政务存在的问题,例如是否实现了预期的效果、系统服务的质量是否能够让人满意,以及因为系统自身问题导致的直接和间接损失有多少等。其次,IT治理体系可以帮助政府管理部门正确开展与电子政务相关的工作。例如,提供保障IT和组织战略目标相一致的手段,提供衡量系统价值的评价方法,帮助明确应该采取何种战略动机管理电子政务,给出分析并规避电子政务相关风险的方法等。最后,IT治理还可以通过自评表等形式,帮助政府管理部门针对电子政务管理控制工作进行自评估,及时发现自身管理的缺陷并加以改进,从而实现电子政务管理机制的自我完善和提高。
  
  四、政府IT治理基本理念:责任的上溯与权力的下移
  
  信息技术的发展与应用,深刻地影响了政府各个层面。其一,促进政府组织结构的变革,网络通信技术的发展为公共组织变革提供了前所未有的机遇——组织再造。其二,传统的政府组织权限、职能的条块划分,割裂了信息传输的完整性,加剧了信息的不对称,造成政府对市场信号、社会信号反映的低效、无效,甚至负效。网络的优势恰恰在于打破基于组织等级链的信息封闭流动,真正实现信息共享和无障碍传导,将信息对人类的服务能量充分地释放出来。其三,信息技术可以改善政府的决策过程和政策质量。在传统社会中,决策模式较多地表现为封闭式的少数人集中决策,这种模式有着许多的不足。在进入信息社会后,决策模式向着开放式的强调决策者与决策对象共同参与的方向发展,真正实现民意表达、民智集中、信息共享、利益互动、决策透明的民主决策。
  责任与权力的归属,是政府IT治理关注的焦点。传统政府的线性等级控制,是责任归于下,而权力归于上。大多数公共组织和部门过于关注官僚政治的需要,官本位、权本位,奉行上级的旨意和命令,维护组织自身利益;重管制、轻服务,忽视公民社会的需求。
  随着民主化进程的推进以及信息技术的革命,权力的走向逐步由中央走向地方、集权走向分权、组织走向个人。权力的去中心化、组织的扁平化趋势越来越显现。公共权力在政府与社会(公民)、上级政府(主要是指中央政府)与下级政府之间去中心化的重新分配,使得治理具有较为明显的新型民主价值。信息革命的爆发引发了公众参与公共行政方式的革命性变革。首先,公共行政系统内部的分权以及层级的扁平化,缩短了公众与政府决策部门的沟通距离,增加了公众直接参与公共行政决策的可能性。其次,日益发达的大众传媒和不受时空限制的通讯方式,也使得公众与上层有了直接对话的机会。平等协商成为公共行政过程的基础。推动行政等级系统中决策权力下移,行政决策机关要赋予下级决策机关以灵活性,或者说要给执行机关或执行人员以更大的裁量权。在传统体制下,由于公共部门规模庞大,使公共部门形成了以规章为本的服从意识,这导致了与规则对应的上级对过程取向的控制机制,也因此形成了下级和公职人员对上级的依赖思想,从而不对工作承担追求效率成功的责任。因此,推进行政等级系统中决策权力下移,不仅有利于在行政民主的过程中提高效率,而且还有利于建立一种责任行政,从而使行政机关及其公职人员各司其职,承担道义上、政治上及法律上的责任。政府系统内的权力去中心化是公共产品与公共服务的供给由中央层级向地方层级的由上而下的移位。去中心化有利于政治教育,有利于政治领导人的培养,有利于维护和促进政治稳定、政治平等、政府责任性,有利于更好地回应公众需求,提高政府提供公共产品的质量与效率,有利于公民与公共事务管理的进一步接近,推动公民自治实践的发展。
  美国的SOX法案对IT治理深有影响,该法案要求高层管理人员必须对他们公司的财务报表数据的真实性负责,否则要承担最多25年监禁的刑事责任。该法案要求,CEO必须将相关财务信息保存8年以上,以供随时审计,其中过程、由网络产生的数据都作为审计对象。这实际上是要求企业CEO必须对信息的存储、保密性、真实性、可用性负责,这些正是IT涵

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