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转型时期的福利权实现路径

减小字体 增大字体 作者:不详  来源:www.bob123.com  发布时间:最新发布
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  内容提要 福利权作为我国宪法中确认并加以保障的重要权利之一,在转型期的中国如何获得更好的保障,不仅仅是应对制度困境的需要,同样也应成为公法学者的关注课题。从目前我国的宪法规范来看,相关内容已较为全面。但是,其实现仍面临着诸多难题。理想的路径是建立违宪审查制度以确保福利权的实现,而在该制度尚未建立之前,行政诉讼及福利行政过程中的相关保障也可以作为选择路径之一。
  关键词 福利权 宪法规范 违宪审查 福利行政 行政诉讼
  
  一、引言
  
  随着国家及其政府被越来越多的期待积极照顾人民并给付相关的利益,并以此来实现社会正义与资源的公平分配,各国学者也开始对涉及到“福利权”或“社会权”等社会权利的相关问题展开了探讨。考察我国的宪法学研究中,可以发现在以财产权讨论为重点的权利研究中,也开始重视并关注此类权利。这类权利必须藉由国家权力的积极运作,才能获得切实的保障,因此学者们也经常将这种权利纳入“积极权利”的范畴。例如,美国的韦尔曼(Wellman)教授便认为这是一种需要国家积极保障的权利,是一种更为注重结果而非过程的权利。
  这种带有一定积极因素的权利,在实现与保障上更需要借助政府的积极作为,因为它的实现与该国的经济背景、财政状况等密切关联,很大程度上依赖于如何分配稀缺公共资源的预算决定。如果国家没有充足的社会经济资源,即使宪法上确认或规定了这种权利,由于资源的稀缺,它也往往难以实现。由此,社会经济的发展程度对于这种权利的影响更为明显。
  我国则恰恰处于这样一个前所未有的社会大变局时期,各种关涉到福利权实现的社会现象开始出现。例如,在经济体制转轨的过程中,社会中各种阶层和群体开始趋于分化。而国有企业改革和产业结构的调整引发的下岗、失业阵痛;城乡二元结构下的福利保障;在高龄化少子化等背景下如何对老人、妇女等特殊群体权益予以保障等等,这些问题的提出,已绝非书斋里的沙盘演练,而是客观实在的亟待解决的课题。正是在这样的背景下,本文试图去探讨福利权在我国的现状与实现问题,来寻求妥实的福利权的保障与实现之道。
  本文使用的“福利权”一词是美国法的舶来品。借助美国学者韦尔曼(Wellman)教授的现有研究,福利权(welfare rights)是一种与公共福利制度,主要为社会保障制度相关联的权利,是一种接受福利利益或援助的权利。关于它的定义是宽泛而动态的,可以伴随着一国公共福利制度的发展而不断丰富或变更其内涵。
  
  二、福利权的宪法规范架构
  
  事实上,诸如福利权的此类权利在很多国家已经得到了宪法上的确认。例如,印度宪法、爱尔兰宪法、苏联宪法等。但是,这些国家所采用的术语与本文所用术语并不相同,如采用了诸如社会权、社会保障权、社会经济权利、生存权等诸多语汇。
  基于某种年代学的考究,我国宪法制定的年代使得我国宪法中需具备一定的福利权承诺。这是因为,在新中国宪法制定时期,也恰好处于社会经济权利等若干新型权利开始得以在各国宪法中得以更多确认的时期。由此,人们自然期待在这些国家的宪法中找到那些社会和经济权利。而对于社会主义国家的中国而言,传统的社会主义宪法重点本就不在于保障经济自由,而在于致力于保障社会权利。这就使得类似于“福利权”的诸多社会经济权利在中国宪法中更易找寻到某种规范依据。大体上,我国宪法中关于福利权的规范可以分为以下几类:
  
  (一)基本国策中的福利权
  从各国福利权的宪法规范来看,福利权可能作为一种国家政策目标而存在。这其中所确立的福利权,强调国家具有实现或协助公民实现福利权的义务。例如,1946年《法国第四共和国宪法》在序言中宣称:“对于全体人民,尤其对于儿童、母亲及老年劳动者,国家应保障其健康、物质上的享用、休息及闲暇。”而在其它国家中,也有类似规定,大多表述为“国家有责任”、“有义务”、“为了公共福利”、“促进公共福祉”等。在我国宪法中的表现,如根据宪法第21条的规定,“国家发展医疗卫生事业,发展现代医药和我国传统医药,鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施,开展群众性的卫生活动。”第42条第2款的规定,“国家通过各种途径,创造劳动就业条件,加强劳动保护,改善劳动条件,并在发展生产的基础上,提高劳动报酬和福利待遇。”
  这些规范中,往往也会采用“应”、“须”等用语,但是公民是否可以直接依据这些条款获得给付呢?也就是说这些条款到底仅是具有宣示效果而不具拘束力的方针规定?还是属于有拘束力的宪法规范呢?这些问题却并不能一概而论。这是因为基本国策所包涵的条文种类参差不齐,根据其规定的方式及内容,存在属于基本权利规范、属于立法委托行为、属于国家政策目标设定等诸多情形,更有许多宣示性的方针规定。但是,较为多数的情形是,这种条款被认定为一种对于国家未来立法指针及努力方向的设计或规定,因此往往不具备实质性的法效果,公民也不能因此直接提起宪法上的裁判请求。
  福利权此时更多的只是宣示了国家在法律上的政治性与道德性义务,它的实现要以国家的经济状况及其财政预算为基础,国家采取何种保障措施或如何在行政上将其加以具体化,均应委任于立法裁量或行政上的自由裁量。由此,通过国家政策目标的确立来确定福利权保障的基本原则,它是否能得以保障则完全藉凭立法裁量的实现,个人也不具有直接请求立法或行政作为的权利。例如,日本法院在掘木诉讼中认为,宪法虽然宣告了国家应该努力致力于社会立法与公共设施的创设等职责,但是却不负有实际的义务,这取决于立法者的裁量。只有在极为个别的情况下,例如国家对处于最低生活保障线之下的老弱病残或者是无生活能力的人置之不理,忽视其人性尊严等最低宪法要求时,国家的行为才可能构成宪法上的立法不作为。
  
  (二)带有某种具体权利性质的福利权
  一般而言,日本法中会将诸如福利权的权利称为生存权。进而,日本学者有关于抽象权利和具体权利的主张。在抽象权利的情形下,主张生存权条款保障国民拥有“法规范上的权利”,并得以据此向立法权请求履行有关其“最低限度的健康文化生活”上所必要的立法,同时课以国家进行该等立法的“法规范上的义务”,只是这种权利与义务在宪法上不具有强制性质。而只有通过立法之后,生存权条款才能透过该立法的具体规定,成为宪法上具体的权利条款而发生具体请求权的法效果。而在具体权利的情形下,则承认公民可以具有具体请求立法机关立法以保障生存权的权利。同时,当立法权不作为时,可以提起立法不作为的违宪诉讼。
  参照这一理论,根据我国宪法第45条规定,即:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利”,由此,公民所具备的物质帮助权或可被归为带有某种具体权利性质的权利,据此公民可直接提出相关请求。
  根据相关解释,本条规定中的“疾病”是指经医务部门诊断由于患有某种疾病而部分或完全丧失劳 动能力;“丧失劳动能力”则是指年老体弱,身体患病或因伤、残、呆、傻等各种情况造成的部分劳动能力丧失。这些情形下的公民都更接近于“弱者”的地位,缺乏国家和社会的保障他们往往会陷入极端贫困的状态,因此,对于他们的保障也更近似于某种“最低限度”的生存权保障。而依据各国对立法行为的审查密度理论,涉及到重大性质的权利或者是严重侵害权利时,立法者的形成空间会收缩至零,这就使得此时的福利权规范可以成为直接的宪法规范依据,

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