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行政立法程序调整对象重考

减小字体 增大字体 作者:不详  来源:www.bob123.com  发布时间:最新发布
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  内容提要 我国目前的行政立法程序制度是以明确行政过程环节内部责任的方式调整行政法规和规章这些具有法的外形规范的制定过程,因此其无法将实质上同样具有外部效果的各类以“无名规范”方式表现的行政规定纳入调整的范围之内,因而也就不能建立起具有权利性质的参与制度。对此,本文在归纳我国行政立法程序制度的现状及问题,并与日本新近的同类立法例进行比较研究的基础上,以国家行政机关系统与其外部的社会成员之间关系的“内在”和“外向”的角度进行分析,总结和构建能够分析现代行政立法程序制度应有调整对象的基本框架,指出在现代国家中的行政立法程序已经成为一种裁量过程的情况下,行政立法程序制度建设需要将包括“无名规范”在内的所有法规范都同样地纳入调整的对象范围之中,并在程序过程中相应地设置保障社会成员提供可以行使参与权的程序性装置。
  关键词 行政立法程序 行政规定 法规范 参与 外部效果 程序性装置
  
  在建设社会主义法治国家的进程中,行政立法程序制度建设正日益受到各界重视。到目前为止,在国家层面上,我国已经以分散的方式,分别针对行政法规和规章建立了行政立法程序制度。这些制度具体包括:①2000年3月15日全国人大通过,当年7月1日起施行的《立法法》中关于行政法规和规章的部分;②国务院于2001年11月16日分别以国务院令第321号和第322号公布,均自2002年1月1日起施行的《行政法规制定程序条例》和③《规章制定程序条例》。其中两部行政法规分别设置了制定行政法规和(部门或地方政府)规章的程序制度。此后,国务院的一些具有立法权限的部门以《规章制定程序条例》为模板各自制定了自身适用的行政立法程序规定,例如,当时的国家药品监督管理局以局令第33号的方式颁布了《国家药品监督管理局行政立法程序规定》就是其中一例。在地方法制建设中,由湖南省率先展开的地方行政程序立法受人关注。作为湖南省地方政府规章的《湖南省行政程序规定》,在第29条第4款对起草地方性法规草案和制定规章的程序也作出了规定。
  无疑,现行的行政立法程序制度,是以具有法的外形(法的渊源)的规范,即“行政法规”或“规章”这些法规范为调整对象。但是,这样的制度设计和建设的基本思路是否能够全面应对所有的行政立法现象,尤其是否能够将我国大量存在的不具有“行政法规”或“规章”等法规范外形,但事实上具有与法规范具有同样规范性的“无名规范”全面纳入调整的对象范围之内,则尚属疑问。而且,在我国的行政领域中,属于后者的规范正被大量、普遍适用着。例如涉及范围广泛且引人注目的“限塑令”(有关限制生产销售使用塑料购物袋方面的一系列规范)中,尽管其涉及到国家行政机关对社会成员设置禁止性义务的事项,但观察各个行政机关颁布的相关规范,可见其形式各异,且其中也有采用“无名规范”形式而不是“行政法规”或“规章”的现象。另外,现行行政立法程序制度所设立的“听取意见”等规定,是否能够真实有效地实现公众参与的功能,也需要作深入的分析考察。
  本文针对这些问题,通过对我国国家层面上的现行行政立法程序制度的现状及问题的归纳,并在与日本新近的同类立法例进行比较研究的基础上,尝试总结和构建能够分析现代行政立法程序制度应有调整对象的基本框架,并以此就我国未来行政立法程序制度发展的应有方向作出了一定的评价和探索。
  
  一、我国现行行政立法程序制度的现状及其问题
  
  (一)现状
  如上所述,作为我国现行的行政立法程序制度,除了散在于各种类型的法律法规之中的零星规定之外,作为总则性的规范有《立法法》。该法律中设置有制定行政法规和规章的部分。此外,针对特定的行政立法类型制定的较为统一的行政法制度有单行的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》。
  归纳这些行政立法程序制度,可以看出其具有如下的特征:
  (1)就所设置的行政立法程序的整体而言,属于内部过程的外部展示。《立法法》以及两部行政法规所设置的行政立法程序基本上由“立项”、“起草”、“审查决定”与“公布”等环节组成,每一环节采用的基本方式是首先明确或设立相应的责任机构,继而具体设置该责任机构就相应的立法活动应该履行的程序性义务。这些程序性义务通常以诸如“报请”、“批准”、“组织”、“征求意见”、“报送”、“审查”、“签署”等等名称和方式体现出来,整个行政立法程序的过程表现为行政组织内部的各个环节的相继运行以及由此构成的流程。可以看出,这样的内容设置,其目的和作用无疑是在于强化行政组织内部在相应行政立法流程环节上所应承担的职责。
  (2)第一次建立了具备外部化性质的程序装置,具有划时代的意义。《立法法》中有关行政法规的立法程序,以及上述两部行政法规在有关行政法规和规章的行政立法流程环节中,设置了“听取意见”(或“征求意见”)的程序性环节。例如,《立法法》第58条在起草过程,《行政法规制定程序条例》第12条在起草过程、第20、21、22条在审查过程,《规章制定程序》第14、15条在起草过程、第21、22、23条在审查过程都分别设置了相应的听取公民、法人或者其他组织以及专家等社会成员意见的程序性要求。在作为行政立法权运行的整个过程的程序之中,这些“听取意见”环节,构成了一个法定的程序装置,使原本在整体上强化行政立法内部流程中各个环节上的职责的程序制度,具有了向国家机关系统之外的社会进行表述,同时也具有吸收社会意见的功能,使行政立法活动的过程由封闭走向一定的开放。同时,正是设置了这样的程序装置,使得原本居于行政立法活动的过程之外的国民等社会成员也能够利用这一程序制度,进入行政过程内部,向行政立法者表达意思,反之,相应负责行政立法的机关也可以因此获取外部社会成员的信息,修正或验证行政立法内容及活动本身的正当性。这种双向作用的立法程序制度结构,被认为具有立法民主的性质。
  
  (二)问题
  1.前提:“内部程序”中的外部化装置
  从上述的概括中可以看到,目前已经成立的行政立法程序制度基本体现为强化行政组织内部立法流程环节职责的功能,其主要目的在于强化行政立法过程的流程管理责任,注重的是行政过程的内部管理,因此,可以说这是一种属于有关行政立法运营过程的管理程序制度,可以称之为“行政立法运营程序”(或“行政立法职责管理程序”)。具有管理程序性质的“行政立法运营程序”的作用限于行政体系内部,因此,其基本上属于内部性程序制度。
  但是,“听取意见”等程序环节的设置使原本封闭的行政流程管理制度具有了一定意义上的开放性。由于行政立法活动必须具有民主性和公益的性质,因此,在行政立法流程中设置这种开放性的法理装置可以让行政组织之外的国民等一定社会主体获得提出主张或进行利益表达的制度平台。因此,在公益形成过程中,这类程序性制度装置改变了行政活动只有在行政过程的最终点才能够与社会相连接的体系封闭性(例如,在传统的行政立法程序制度中,只有“公布”程序环节才能使立法的成果对行政体 系之外的社会发生作用),“听取意见”等程序环节可以使原本居于行政系统外部的国民等相应社会主体也能够在行政立法公布之前表达自身的意思,成为公益形成过程中的一个因素。正因为如此,当行政立法程序属于寻找、判断、体现和形成公益的过程时,“听取意见”等程序环节就因此可能在行政立法程序中发挥协调外部社会主体所表达的意思,提出的各种利益诉求的作用。总之,“听取意见”等程序性装置将原本管理行政立法

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