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“法学发展三十年回顾与展望”笔谈(下)

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  中国行政法治建设的回顾与前瞻  罗豪才
  
  我国改革开放三十年来的行政法治建设,是在社会转型的大背景下进行的,取得了丰硕成果,积累了宝贵经验,为我们今后加快建设法治政府、全面实施依法治国方略打下了坚实基础。
  
  一、行政法治建设取得的丰硕成果
  对行政法治建设重要性的认识越来越全面。逐渐认识到行政法治建设是依法治国的重点与难点,而行政法治建设的核心和关键就是依法行政。从以往片面强调依法行政的工具合理性,发展为追求依法行政的价值合理性;从将依法行政狭隘地理解为“无法律即无行政”,转变为在区分积极行政与消极行政的基础上对二者提出不同的法治化要求。伴随着公民社会的崛起,公民参与的广度和深度不断拓展,合作行政正在发展成为一个耀眼的亮点。
  对依法行政的要求越来越明确、越来越具体。1999年国务院发布《全面推进依法行政的决定》,号召各级政府全面推进依法行政;2004年国务院又公布实施《全面推进依法行政实施纲要》,提出要全面推进依法行政,经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标,并明确要求行政管理应当遵循合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等六个依法行政的基本要求。
  行政法律制度日趋完善。先后颁布实施了《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》、《立法法》、《行政许可法》和《行政法规制定程序条例》等一批重要法律、法规,基本实现了有法可依,为依法行政提供了制度保障。同时,依法行政制度建设质量明显提高,意识到行政实体法与行政程序法要同步发展,意识到行政组织法、行政行为法与行政救济法应当共同完善。
  行政法治实践成效明显。行政立法的民主性和科学性明显提高,公众和专家能够更广、更深地参与行政立法过程;行政执法积极探索新思路,决策与执行分离、综合执法、执法责任制等实践创新,使得执法绩效得到明显改善;积极探索建立健全多样化的行政纠纷化解机制,行政监督救济作用得到进一步发挥,依法行政对经济、社会协调发展的推动作用越来越大,其重要性逐渐获得人民群众的广泛认同。
  行政法教学研究取得较大发展。经过三十年不懈努力,已经培养出一大批优秀的行政法律实用人才,从事行政立法、执法、司法实务工作的同志,法律素质得到显著提高;造就了一支肯钻研、会思考、有创见的行政法学研究队伍,出版发表了一批有一定影响力的行政法学论著,初步确立了一套基本适应我国行政法治建设实践需要的行政法学理论体系。
  
  二、行政法治建设积累的宝贵经验
  行政法治建设必须围绕科学发展这一主题,与经济、社会同步协调发展。行政法治作为经济社会发展的促进力量和保障力量,其全面推进无法脱离经济发展水平和社会条件。只有紧密围绕科学发展这一主题,把改革、发展和稳定的重点作为依法行政的重点,坚持依法行政与经济和社会发展相适应,才能为依法行政提供源源不断的动力和活力。
  行政法治建设必须将规范、监督行政权力与维护、拓展公民权利统一起来。行政法治虽然既要求行政机关依法行政,同时也要求公民守法,但其重点是规范和监督行政权力,并据此维护和拓展公民权利,只有实现二者的良性生互动、有机统一,才不会使行政法治建设偏离方向。
  行政法治建设必须与政府职能转变和深化行政管理体制改革有机结合、同步实施。行政法治建设既是政府职能转变和行政管理体制改革的重要内容,也是政府职能转变和行政管理体制改革的必要手段。我们既要在现有行政管理体制下逐步推进行政法治建设,与行政管理体制改革和政府职能转变相衔接;又要为行政管理体制改革和政府职能转变提供足够的创新空间,保证行政管理体制改革和政府职能转变的逐步到位,实现到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的总体目标。
  依法行政的推进需要与公务员观念转变和法律素质提高相互促进。公务员是一切行政活动的最终实施者,他们的责任意识、法治意识和综合素质的高低,直接影响着行政法治建设的进程。要努力提高公务员依法行政的能力和水平,推进文明执法,坚守高尚品格,强化责任意识,避免行政权力的异化。
  行政法治建设必须坚持决策、执行和监督并重,使其相互协调、整体推进。决策、执行和监督是行政法治建设的三个基本环节,缺一不可。要全面推进行政法治建设,既要坚持职能分离,又要保证宗旨统一,健全协调机制,实现决策、执行和监督的同步发展,整体推进。
  
  三、行政法治建设亟待全面加速推进
  我们应当坚持正确的行政法治建设和行政法学研究方向:一要坚持宪法确立的依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略,实现党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一;二要强化社会主义法治理念,坚持依法执政、执法为民、公平正义、服务大局;三要贯彻落实科学发展观,以人为本,推动经济社会的全面协调可持续发展;四要坚持胡锦涛总书记提出的“三个至上”:党的事业至上、人民利益至上和宪法法律至上。
  应当统筹兼顾行政法学基础理论研究与具体制度研究。要在继续深化基础理论与具体制度研究的同时,更加注重理论联系实际,更加注重基础理论研究与具体制度设计之间的关系,面向实际,强化问题意识,重视实证研究,一方面要发挥基础理论的导向作用,另一方面要通过具体制度及其实践研究来检验、丰富和发展基础理论。
  应当统筹兼顾深化现有研究领域与拓展新视野。行政法学研究领域并非一成不变的,要伴随着经济社会发展、民主政治进步、法学研究范式转换等而不断发生变化。一方面,我们要继续深化现有研究课题,更加深入地探讨如何全面推进依法行政、建设法治政府、阳光政府、责任政府、效能政府等;另一方面,我们又要回应经济社会科学发展、建设小康社会与和谐社会的现实需要,不断拓展研究视野,着力研究如何全面提高政府履行经济调节、市场监管、特别是社会管理与公共服务的能力,关注权力社会化和公私合作机制研究,关注保障民生问题研究,积极探讨建设服务型政府,重视提升政府应对公共危机的能力,等等。
  应当统筹兼顾行政立法、执法与法制监督三个理论板块研究。就行政立法而言,要更加强调研究立法参与、立法成本一收益分析、后立法评估和法规清理等问题,以提高立法的理性程度,增强立法实效。就行政执法而言,要继续探讨综合执法体制,积极探讨强制性与非强制性相结合的多样化行政执法方式,继续探讨行政程序法典化问题,深化研究如何建立健全行政执法绩效考评机制和行政执法责任制。就法制监督而言,要站在“权为民所用”的高度,深入研究完善行政权力监督制约机制,确保行政机关严格依法行政;要站在有利于建设和谐社会的高度,积极探索多样化社会纠纷化解机制,并加强协调,提高纠纷化解能力,既要维护公民的合法权益,又要保障行政机关依法行使职权;要在加强外部监督的同时,重视发挥共同体的共律和个体的自律作用,推动多方有机结合,实现全过程的公共治理。同时,行政法治建设是一个有机整体,我们要遵循社会主义核心价值体系,统筹公共利益与个人利益,坚持以人为本;统筹国家意志与个人 要求,实现行政法权力/权利配置的结构性均衡;统筹代际关系,实现可持续性发展。
  应当顺应公共治理的需要统筹兼顾硬法与软法研究。公共治理要求我们充分利用各种制度资源优势来全面实现法治目标,单一的硬法模式正在朝着软硬兼施、刚柔相济的混合法模式转变,硬法与软法日益发展成为现代法律的两种基本表现形式。软法的渊源主要

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