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论我国地方立法质量评估制度之建立

减小字体 增大字体 作者:不详  来源:www.bob123.com  发布时间:最新发布
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  立法评估在我国的立法上尚属新鲜事物,都停留在摸索阶段,还没有多少现成经验可以借鉴。目前,从国家到地方,都还没有建立一套完整的、经常性、常规性的立法质量评估制度,没有法定的立法质量评估机构,没有成型的立法质量评估程序和方法。反馈机制的不完善,在很大程度上影响了法律法规质量。近两年,浙江、安徽、上海等地立法机关陆续开始立法后评价的探索工作,引起了较大反响。在各地纷纷从自身实际出发,探索切实可行的立法后评价方法的背景下,研究如何建立和完善立法质量评估制度将具有极大的现实意义。
  
  一、地方立法质量评估制度总论
  
  1.概念的界分
  所谓地方立法质量评估制度是对现行地方立法及时有效的反馈机制,是立法机关决策的重要依据,是法规清理前的制度化程序,是地方立法质量的制度化保证。它是对现行地方立法在实施过一段时间后,对其是否符合立法本意、法规实施的现实效果、法规存在的意义和价值进行的适时评价。通过评估,发现法规本身缺陷,对该法规是否继续执行,或是否需要补充、修改和废止做出及时判断,为立法机关决策提供依据。这一做法形成长效机制有赖建立专门的地方立法质量评估法,或在每部新法颁布时,在该部法律法条中明确有关对其进行立法质量评估的规定。有人在理论和实践中都有建立在立法启动之前、立法过程之中和立法完成之后都进行立法质量评估的观点,笔者认为这并不符合中国目前的实际,势必带来来自于人力、物力、财力方面的巨大压力,立法成本反而更高,有违立法质量评估制度建立之初衷。
  2.规制的范围
  立法质量这一概念可以在法律的不同层次、不同领域内使用。我们可以谈一部法律的立法质量问题,也可以谈一个法律部门的所有法律的立法质量问题,还可以谈到一个国家全部法律的立法质量问题。我们这里谈的是针对一般地方立法的质量评估。
  一般地方立法,即在中国现时期,除民族自治地方的自治立法、经济特区的授权立法、特别行政区立法外,所有的地方立法,从类别上说, 由一般地方的法定国家权力机关及其常设机关的立法和相应地方的政府立法所构成,包括地方性法规和地方政府规章。从层次上说,由省、自治区、直辖市、较大的市(省、自治区政府所在地的市、经济特区所在地的市、经国务院批准的较大的市)的立法所构成。
  3.评估的主体
  对地方立法的效果评估,就是对地方性法规和地方政府规章进行的评估。由谁作为评估的主体才能真正实现这项制度安排的若干初衷呢?地方立法的质量评价是对地方立法进行的系统分析,可分为立法机关的评估、执法机关的评估、社会民众的评估和学理评估。
  从实践方面来看,各地组织的法律实施效果评估工作,目前主要由被评估法规规章的立法机关来主动自行组织,即一般地方的法定国家权力机关及其常设机关和相应地方的政府的工作机构来完成。从理论上讲,制定机关是无法对自己所制定的法律其绩效有一个客观而中肯的评价的,从而破坏立法后评估制度的公正性。比如前述提到的地方立法部门利益痕迹严重的问题,恐难触及。然而作为一种才在实践阶段摸索的制度设计,由立法机关自行启动、主动寻偏纠错,又不能不说是一种可贵的尝试,昭示着一种全新的立法理念和执政方式在立法者心目中的确立。而且在现阶段由立法机关作为评估主体还具有其他主体所不具备的优势。
  执法机关的评估至关重要,法律的生命在于实施,在实践中法律如何由纸面的文字变为有价值的公共财富,执法机关有很大的发言权,在这方面,关键是要为执法机关与立法机关之间的沟通衔接提供良好的制度上的保证。
  社会民众的评估分个人和组织两种。
  个人评估在评估中应该说占有很大的比例。比如个人的意见建议,向社会大众发放的问卷调查等等。由于政府立法的主体是行政机关,故而在民主性方面较立法机关更弱。因此,民主参与是行政立法正当性和合法性的重要保证。
  然而我们强调民主参与的广泛性,对于民众的拥护和认同,民众应该包括哪些,仅仅是立法规制的对象,还是包括其他的利害关系人乃至一般民众?如何保证民众参与的广泛性和代表性?如何防止参与过多和参与不足的现象出现?民众的满意程度到底要在评估中占据多大的分量?
  社会组织的评估主要指的是,建立独立、完善、专业的职业评估组织或团体,有专职独立的职业评估从业人员[1],同时不依赖于政府的资金支持,比如评估基金的建立,吸引各种社会资金注入,也有效地回避了诸多令人尴尬的体制弊病。社会评估组织由于自身具有的与社会结合的巨大张力,更能够接近社会基层中直接受政策法规影响的标的群,更容易听到群众的真实呼声,更能深刻体会到政策法规所产生的实际效果,从而既有助于实现决策的民主化、科学化,也能保证立法后评估的客观真实性。毕竟,只有保证评估组织的超脱地位,才能有效地避免评估工作不受相关机关的干扰,实现评估工作的客观性、独立性。
  当然社会组织的评估,需要相应条件的成熟。
  学理评估,即高校、科研机构、专家进行的评估。与上面几种有重合之处,有条件的机构可以利用自身的学术资源和专长,建立独立的评估组织对立法实效进行调查和分析。
  通过各方主体的参与,运用多方力量为地方立法客观研究、公正评估搭建平台。
  4.遵循的程序
  立法质量评估最核心的程序是信息搜集程序、信息处理程序和信息处理的反馈程序三部分。
  同时应该对于不同性质的法律,实施到底多久后启动立法质量评估制度有所规定,两次评估的间隔多久有所规定。
  5.采用的方法
  每一阶段所采用的方式方法各有不同。
  搜集信息资料阶段,可以采取实地察看、召开座谈会、听取汇报、书面征求意见、发放调查问卷、开展网上评价、执法部门自查、专题调研、代表参与、专家评议和论证等多种途径。四川省人大常委会的马涛同志认为,既要注意进行后评价时信息资料的收集,也要注意平时的信息资料收集。同时需要认真分析法律法规的项目干系人,也就是与法律法规相关、受法律法规影响的人或机构。法律法规效果的好坏取决于项目干系人的实际行为与预期行为之间的偏离程度,需要正确分析判断各项目干系人对条例影响或受条例影响的大小,决定应该向哪些项目干系人、采用何种方式、就哪些方面了解法规的实施效果和存在问题 [2]。
  在信息分析阶段,不仅要充分运用法律分析方法,评估的手段方法也要进一步多样化,要综合运用经济学、管理学、统计学上的分析方法,如成本-效益分析、成本结果分析与企业经济学上成本核算等方法,把定性分析和定量分析的方法结合起来。同时我们必须认识到,研究法的效果和影响的传统方法始终局限于规范性论述和印象式描述, 经济分析毕竟只是一个经济方法,它所发挥的评价作用只有在社会的保障得以实施的前提下,才能在社会经济中实现利益多元化的优化和统一 [3]。
  信息处理的反馈程序中,分析各方面的反应后,对立法总结评价的结论要及时归纳,编写评价报告,对评价结果进行汇总。报告应包括立法项目概况、评价内容、主要效果和问题、原因分析、经验教训、综合评价等级、评价方法说明、结论和建议等内容。特别要注意的是,报告中要将发现的问题与研究分析相对应,针对问题和分析提出对法规的修改意见和对今后制定法规的意见建议。对于报告内容应完整公布,并做好与法律法规规章立、改、废的衔接工作。在这一方面应注意,该改则改,不是为了法律的立改废而立改废的。通过评估,质量过硬的法律我们应保留并做好对民众的宣传。
  
   无论采用哪一种方法,最终都要通

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