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应用平衡计分卡构建绩效审计评价指标体系

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  [摘 要] 绩效审计评价指标体系构建的适当与否是绩效审计得以成功开展的关键。本文借用平衡计分卡原理从评价纬度、指标设置和权重分置三个方面提出了我国绩效审计评价指标体系的构建框架。
  [关键词] 绩效审计 平衡计分卡 绩效审计 评价指标
  
  《审计署2008至2012年审计工作发展规划》提出“全面推进绩效审计,促进转变经济发展方式,提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性,促进建设资源节约型和环境友好型社会,推动建立健全政府绩效管理制度,促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到2012年,每年所有的审计项目都开展绩效审计”。这必将推动我国绩效审计的更加广泛和深入的发展。但我国绩效审计在推广和发展中却面临诸多的难题,其中最大的难点在于绩效审计缺乏一套衡量公共部门和政府机关的评价标准,而如何构建绩效审计评价指标体系更是一个有待解决的核心问题。
  一、平衡计分卡原理
  1990,哈佛商学院教授罗伯特.S.卡普兰和复兴全球战略集团(管理咨询公司)总裁大卫.P.诺顿提出了一种囊括整个企业组织活动的绩效指标的计分卡理念,即平衡计分卡(Balanced Scorecard)。BSC将企业绩效评价井然有序地分为财务、顾客、企业内部业务流程以及企业学习与成长等四个纬度,而所有的评价方法都旨在实现企业的一体化战略。BSC把战略放在了公司管理过程的核心地位,它以一种深刻而一致的方法描述了战略在公司各个层面的具体体现,实现了财务与非财务的平衡;短期与长期的平衡;前置与滞后的平衡;企业组织内外不同群体利益的平衡。2003年(BSCPL)BalancedScorecardCollaborativePtyLtd的调查统计显示:在全世界范围内有73%的受访组织正在或计划在不久的将来实施平衡计分卡。虽然平衡计分卡最初的焦点和运用是改善盈利组织的绩效评价,但平衡计分卡在改善政府机构和非盈利组织的绩效评价上具有更好的效果。
  应用BSC原理构建我国服政府绩效审计评价指标体系能够及时、客观、全面地反映政府目标实施的结果和程度,其内在的因果关系也为问题分析、审计建议的提出提供了一个逻辑严密的追踪过程。但BSC毕竟是基于企业战略绩效评价的经验总结,因此应用于政府绩效评价时必须根据政府部门的特点进行适当调整。
  二、应用BSC构建绩效审计评价指标体系
  1.评价纬度的调整
  根据政府机构和非盈利组织的核心理念重新调整政府绩效评价的纬度名称和逻辑顺序。
  首先将公民置于政府绩效评价的第一个纬度。政府的使命的出发点和落脚点都应是公民的满意,政府改革和管理都应是公民导向的,应将“追求公共利益”作为价值定位的优先顺序,因此以“公民”代替“顾客”并将其置于评价纬度的最高层,以体现与企业的不同。
  然后依次是内部流程、学习与成长。公众的满意度来源于良好的政府运行流程,流程的有效运行依赖于学习与成长纬度的人员素质、畅通透明有效的信息系统等的支撑,因此根据BSC的因果链关系将内部流程和学习与成长分别放在公众纬度之下的第二和第三个纬度。
  最后是财务纬度。将财务作为最后一个纬度是基于以下几点的思考:首先公共财政实力决定了公众服务需求的供给总体状况和满足程度,其次是服务流程的改进和学习与成长的实现都需在预算资金的约束下来进行,再次公共受托责任的有效履行离不开经济性的追求,正如新公共服务理论强调“公共行政中公共利益居于主导地位,效率和生产力等价值观不应当丧失,但应当被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中”。最后经济、高效的公共行政又能在现有公共财政实力的基础提供更多的高质量的公共服务,取得最大的公众满意度,实现社会的和谐发展。这样,一个基于BSC的服务型政府绩效审计评价标准构架就在逻辑关系上形成了一个自上而下、又能自下而上的良性互动系统。
  2.评价指标的设置
  在公众纬度,政府核心的任务从战略发展的角度识别当前环境下公众的各种需求以及需求的特性,并提供服务满足公众的需求。因此从政府绩效评价的公众角度看,核心的结果评价指标的应该是公众满意度,而公众的满意度取决于政府公共服务的属性指标。公共服务属性指标又可细化为公共服务的回应性(能否识别需求与提供情况)以及及时性(效率)、服务的便利性、服务的质量、服务的态度、服务的公平性和服务的民主性(选择权、话语权、服务质量的反馈及处理)等相关指标。
  内部业务流程纬度是决定政府所提供公共服务的属性产出的关键环节。是政府服务能力和水平的核心体现环节。在保证公共行政结果理性的同时,也必须关注公共行政的过程理性。因此从实现政府的使命——社会和谐发展,公众满意,深入落实科学发展观的视角看,服务型政府的运营流程的一般包括:服务需求的识别——设计或改造服务流程——向公众提供服务——后续服务保障机制(质量反馈机制和问责机制)。因此其具体评价可从服务需求的社会调查机制,服务需求的预测机制;服务流程设置的科学性(职责明确,分工合理,部门协调配合,执行顺畅,服务高效);服务流程的质量保证措施,服务流程的规范性,服务流程的法规遵循性,服务流程的人性化,服务流程的透明化、服务流程的互动性,服务流程的电子化水平;服务反馈渠道和问责机制,同时还要考核突发事件的应急处理机制。
  学习与成长纬度是支撑内部业务流程和提供公共服务,获得公众满意,实现社会和谐发展的基础,因此从服务型政府改革的需求出发,应着力通过业务培训打造高素质干部队伍和人才队伍,再造政府的行政文化——服务、民本、互动、热情、创新、责任;加强信息系统建设和改造以支持政务公开、公平、高效的需求;调整组织架构,进行管理制度创新,推行绩效管理,不断深化干部人事制度改革,民主、公开、竞争、择优,形成干部选拔任用科学机制。因此其评价指标可用职员的满意度,职员综合服务素质的提高,职员的改进建议和采纳次数,信息系统与流程需求的匹配程度,组织文化的改变程度,各种管理制度的设置的适当性和有效性等。
  财务纬度旨在考核政府在提供服务的时应树立成本意识和资源环境意识,遵循经济性原则,降低施政成本,节约开支,减少对环境的破坏和污染,实现可持续发展。因此该纬度指标可设置年度经费预算,行政经费占财政支出的比例,年行政成本,人均行政成本,各种资源的有效利用情况,各项行政经费控制目标实现情况,各项行政经费增长情况,服务的单位成本、服务的成本收益分析等指标。
  3.评价权重的分配
  评价权重的分配会因公共行政价值定位的优先顺序不同而体现不同的权重,也会因政府不同阶段的发展重点和部门服务属性的不同而有所差别,具体到审计实务中可采用层次分析法和问卷调查法等进行。并根据实践反馈不断进行调整。
  总之平衡计分卡原理为我们进行政府绩效审计评价指出了一个科学、灵活的思路框架,面对情况各异的被审对象,我们不能确定统一的指标体系,也不存在统一的权重,一切因组织而异,没有固定的模式可以套用,即使同一组织在不同的历史时期也会有所不同。因为卓越的绩效 评价系统对每个组织都是独特的,必须按每个组织的需要和特点“量体裁衣”,这既是开展绩效审计面临的难题也是其魅力之所在,这就需要审计人员在实践中不断的探索、总结和修正,秉承服务的理念,并就评价问题与被审计单位进行充分沟通、协商,取得被审计单位的支持与配合,才能更快更好地推进我国绩效审计实践的开展。
  
  参考文献:
  [1]Denhardt R B, Denhardt J V. The New Public Service:Serving Rather than Steering[J].Public Administration Review, 2000, 60(6).
  [2](美)欧文·E·休斯:公共管理导论[M].北京:中国人民大学出版社.2001,2
  [3]罗伯特·卡普兰大卫·诺顿, 刘俊勇译:平衡计分卡——化战略为行动[M].广东经济出版社,2004年
  [4]陈 超:我国政府构建平衡积分卡绩效管理系统研究[D].吉林大学,2007.4
  
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