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化危机为机遇:地方政府转化公共危机能力研究

减小字体 增大字体 作者:黄炯竑 秦鹏川  来源:www.bob123.com  发布时间:最新发布
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  摘要:地方政府是公共危机管理的主要力量,担负着管理本地区公共危机事件的重要职责,还肩负着执行中央政府和上级政府具体应对公共危机事务的职能。地方政府作为公共危机最直面,最直接的应对者和国家政权组织,其转化危机的能力和政治艺术显得尤为重要。“危”到“机”的转化,不仅是政府维护政治合法性、公信力的需要,也是公共利益得以实现的应然要求。
  关键词:地方政府;公共危机转化;能力
  中图分类号:D632 文献标识码:A 文章编号:1003-949X(2008)-11-0059-02
  
  鉴于公共危机事件的发生地点首先是地方政府所在辖区的行政区域,所以危机所在地的地方政府要具有危机意识,切实重视危机应对和处理,才能有效避免和控制住危机,防止危机产生和升级扩大。化危机为机遇,不仅考验着政府的公共危机管理能力,更是对政府执政能力的考验。
  
  一、从危机中看我国地方政府公共危机管理
  
  从2003年“非典”、2007年的“冰灾”、到2008年四川“5.12”汶川大地震,地方政府在中央政府的领导指挥下,发挥了地方政府在应对危机,管理危机的应有作用。但由于我国的“单一制”中央集权政治,地方政府长期习惯于中央统一领导的常规管理,等政策、对策,地方政府积极自主的应对危机能力还较差。
  
  (一)地方政府危机应对观念错位,预警机制缺乏
  当前的公共危机管理中,地方政府应对和处理的观念明显存在着“轻危机前预防,重危机后处理”的错位。以四川“5·12”汶川大地震为例,在地震发生前没有任何相关政府部门进行预警,在可能减少地震的危害的环节表现被动。危机的发生都是有先兆的,许多危机的发生,看起来带有偶然性,但实际上都有一个从量变到质变的发展过程。而在公共危机发生后,各级地方政府危机总是习惯于只仅仅重视危机处理,主要侧重危机爆发后的应付,缺少对危机事件发生前可能性阶段的预防性管理,缺乏对危机的预测预防预警,致使政府在危机来临时处于被动的撞击式反应,而不是主动积极出击。
  
  (二)地方政府危机的回应力、控制力急需提升。
  地方政府在公共危机中的回应力、控制力在公共危机发生后,减缓危机危害,维持社会安定,消除民众恐惧感,至关重要。但我国各级地方政府的危机回应和控制力,却越显薄弱。在“5·12”汶川大地震发生后,笔者所在的研究团队多次深入都江堰、绵阳、德阳、绵竹、等灾区,对地方政府在地震后的应对能力进行调查。
  当地政府对于危机处理在回应和控制方面普遍存在着以下的一些问题:
  1.回应不及时,回应力度不够。
  2.地方政府官员的“官僚意识”严重,导致灾情的进一步恶化。
  3.地方政府“瞒报”、“虚报”等消极回应,严重削弱危机控制力。
  4.地方政府的危机控制力,缓慢且有限。
  5.地方政府的普遍存在“等中央,靠政策,依托外援”的思想,没有正确摆正“自救”和“他救”的关系。
  
  (三)地方政府的危机协调、整合社会资本的能力不足
  从组织管理看,地方政府的各应急部门的垂直管理体系较为完备,但部门横向之间的职责分工关系并不十分明确,职责交叉和脱节现象并存,缺乏统一协调。当前地方政府公共危机管理涉及的范围很广,类型较多,对于重大社会突发事件、重大自然灾害等,需要跨地区、跨部门进行紧急行动和密切配合,有效互动沟通才能确保及时、有效的危机管理实施。但地方政府一直都采用分部门、分灾种的单一的救援体制和公共危机管理模式。此外,地方政府在公共危机应对中,协调社会力量方面也存在着明显不足。社会力量在公共危机的应对中起着不可忽视的作用,社会公众的参与能有效的协助政府处理好公共危机。但我们在通过对灾情的调查,地方政府在协调和使用志愿者的,没有形成人性化科学使用的机制。
  
  (四)地方政府危机的恢复存在困境
  所谓危机的恢复,是指通过各种措施,恢复正常的社会运作和秩序。一个完整的危机管理过程包括四个其本的阶段,即疏缓(mitigation)、准备(preparedness)、回应(response)和恢复(recovery)。显然,危机的恢复是危机管理的四个阶段的最终阶段,即化解危机影响的最后环节。而公共危机过后,社会和经济秩序的恢复是危机恢复中最重要的内容之一,其实质是危机后对经济社会秩序恢复的举措。由于我国不同区域和地区的经济发展水平存在一定的差异,不同地区的地方政府的危机恢复能力受其经济实力的制约而有所不同。在较多地方政府已制订的预案中,较多的是规定危机发生后的应急措施,对社会秩序的恢复提及不多。再则,由于我国目前政府的公共危机管理尚未建立制度化的财政体系,不能提供强有力的财政资源支持,从而使得地方政府在应对公共危机的时候陷入资金缺乏的困境,导致危机的加重。
  
  二、转“危”为“机”,提升地方政府政公共危机管理能力的有效路径
  
  每一次危机既包括失败的根源,又孕育着成功的种子。化解公共危机,转化公共危机是政府危机管理的根本目的所在,也是政府执政能力和智慧的彰显。因此,地方政府实现公共危机由“危机”到“机遇”的转化的有效途径如下:
  
  (一)有效地提升地方政府的公共危机预防能力
  危机的预防是公共危机管理关键之所在,加强公共危机管理首要任务就是加强危机的预防。政府管理的目的是“使用少量的钱预防,而不是花大量钱治疗。”由此可见,从公共危机管理的目的和效果的层面来讲,危机的预防比危机的处理更加重要。因此,地方政府公共危机管理中预防能力的提升主要从以下几个方面着手。
  首先,地方政府要增强公共危机意识,确立正确的危机管理理念。思想认识上的简单化必然导致应对策略上的盲目性。地方政府要不断地增强危机意识特别是危机的预防意识。其次,不断深入行政体制改革和创新,优化政府的常态管理机制,以从根本上预防和减少公共危机的发生。危机管理是一个“非常态”的管理,政府在处理和应对危机后,应将其获得的经验和教训积累起来,将“非常态”情景下的措施常态化。再则,建立公共危机总结反馈机制。对已发生公共危机事件的总结和反馈有利于下一阶段政府的危机预防,形成危机管理的良性循环。
  
  (二)提高地方政府公共危机回应力,加强危机控制能力
  公共危机事件的发展是基于时间和空间的两个维度,这两个维度即密不可分又具有各自的独立性。一般来说,公共危机事件持续的时间越长,则公共危机的扩展和影响的范围就越大;公共危机扩展和影响的范围越大,则控制公共危机事件的难度就加大,公共危机持续的时间就越长。因此公共危机控制也有两个方向,一是控制危机延续的时间,二是控制危机扩展的范围。鉴于此,控制危机的关键在于做出及时、正确的危机决策并加以有效地执 行,而控制能力的提升还应建立科学、有效的危机决策机制,并且地方政府的公共危机管理也应围绕这个核心来进行。公共危机决策机制的在公共危机控制力提升核心地位,应使其成为地方政府提升控制力的主题。政府控制能力的提升内容还包括,危机预案制定能力提升,执行危机决策的能力提升,危机信息管理能力的提升。
  
  (三)地方政府要提升公共危机的协调能力和整合社会资本能力
  随着“一元化”治理走向“多中心”治理趋势的发展,现代公共危机的治理主体不只限于政府,社会力量也正在成为公共危机管理中重要的参与和协作的力量,非政府组织尤为明显。非政府组织不仅以市场失灵、政府失灵以及公民社会发展等多种理论获得支持,实践中它还通过在公共危机发生前进行宣传与预警、公共危机发生时进行社会动员与整合、公共

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