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中国基层信访问题研究报告

减小字体 增大字体 作者:《中国基层信访问题研究》课题组  来源:www.bob123.com  发布时间:最新发布
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  摘要:作者对临潼区的基层信访制度及其运作状况进行了实证研究,研究了民众何以选择信访、信访制度设计的实效、不同的人群和机构如何评价信访制度、信访工作者群体处于何种状态等问题。认为信访制度有其存在的合理性和必要性,法治并不排斥信访,信访也不必然是人治;当前的信访制度也确实存在诸多弊端,从总体效果看,信访制度的存在是利大于弊的。就现阶段的社会状况而言。信访所承担的这些功能尚未有更好的机制来替代。
  关键词:基层;信访;制度设计;效果;合理性
  中图分类号:D90-052
  文献标识码:A
  
  的确,在无数雷同的水滴中,一滴水显不出有何特点。然而,假如是出于幸运或是出于科学,这滴特定的水被放在显微镜下观察,如果它不是纯净的,便会显示出种种纤毛虫、微生物和细菌,一下子引人入胜起来。
  ——[法]埃马纽埃尔·勒华拉杜里
  “信访”制度无疑是当代国家制度建设中的一个热门名词。究其原因,有以下几点:首先,在转型时期中国政治国家的建构中,它作为社会矛盾的一个排解渠道,在日益显露其作用的同时,也越发变得不可或缺;其次,它本身所具有的“双刃剑”属性使其在很多方面不易掌控,因此信访问题也变得尤为敏感;再次,不管是理论界还是实务界甚至是民间,对转型时期中国社会的信访制度都给予了极大的关注,纷繁的争议甚至让信访本身不堪重负。
  正是这样一个倍受关注的制度,近年来却一直处于尴尬的境地。一方面,在理论上,信访这一依靠行政手段的介入进行权利救济的方式不可避免地被扣上“人治”的帽子,显得与法治社会的理念格格不入;另一方面,在实践中,信访量不断攀升,在2003年形成了“信访洪峰”,信访的社会影响力逐渐突显。这种理论与实践的矛盾无疑给我们认识信访制度的本质带来了困扰,但同时,正是这些困扰的存在警示我们需要重新探讨信访制度的理论体系。然而,以何种方式探讨是恰当的?
  我们应该做的并不是削足适履地强迫信访实践符合于我们为这项制度所建构的理论体系;也不是寻找一种方法论上的、试图证明自己可以评估预测一切信访现象的固定模式或者理论工具。我们所需要探寻的应该是一种符合实践的信访理论和一种有效利用理论的信访实践。
  以上种种思考促使课题组对临潼区的基层信访制度及其运作状况进行实证研究,从而诞生了这一调研报告。
  
  一、问题的缘起
  
  我们对2005年至2007年期间中国期刊网(CNKI)中以关键词“信访”为题名的文章进行搜索,一共得到1161篇。根据研究内容的不同,这些文章大致分为34类,其中最热点的议题依次为:信访制度设计研究(91篇)、涉法涉诉类信访研究(56篇)、信访与和谐问题研究(54篇)、信访条例研究(26篇)、农民、土地及弱势群体的信访问题研究(26篇)、信访与法治关系研究(24篇)。
  综观学界对信访问题的研究现状,我们认为存在以下两个问题:
  第一,既有学理反思又有实证研究的文章数量极少。
  在这1161篇文章中,工作指导、经验交流、人物访谈、通知告示类的文章占514篇,如果加上其它类文章,就有716篇,而学术性的文章只有445篇,两者比例分别为61.7%和38.3%。在学术类文章中,实证研究的文章更是廖若晨星。
  第二,基层信访研究薄弱。
  1161篇文章中只有10篇是专门研究基层信访问题的,对基层信访工作的研究可谓凤毛麟角。
  但我们认为,信访制度研究的重点恰恰应该是基层信访,原因有三:
  第一,信访制度是一项“草根制度”,其设计理念和运作过程都倾向于对社会大众的保护。对于这些人群来说,与他们接触最为频繁的不是中央政府,而是区县乃至乡镇一级的政府部门和村组自治组织。所以,基层信访才是信访制度运作的“常态”,只有对其进行细致描述,才能把握中国信访制度的真实状况。
  第二,研究基层信访制度能够契合当代中国社会的需求。从大量的新闻报道和文件政策来看,信访工作的重心正在向基层转移,但是,为什么仍有大量的信访者要越级、进京上访?是因为基层政府无法解决问题,还是其正在扮演一个“坏人”、“敌人”的角色,不给民众解决问题?抑或是位于中国官僚科层体系最底端的基层政府担负了不能承受之重?要解答这些问题,都必须对基层信访工作进行全景式的盘点。
  第三,对基层信访的研究可以弥补现有研究成果的不足。如前所述,目前学界研究基层信访的文章极少,对基层信访的实证研究更是少之又少,因此,考察信访制度在基层的实际运作情况可以弥补理论的不足,在实践中也具有十分重要的意义。
  我们将信访活动分为信访前、信访中和信访后三个环节进行考察,并试图描述信访相关人群的生存状态。我们认为,这样就能较为全面地把握基层信访的全貌。
  相应的,本报告试图回答以下问题:
  1.信访前:民众何以选择信访?
  ——民众选择信访的行为理由的考察。
  2.信访中:信访制度设计的实效如何?
  ——考察在信访实践中,信访的制度设计在多大程度上能够满足信访者的需求,并对这些制度的实效性进行实证研究。
  3.信访后:如何评价信访制度?
  ——考察作为参与者的信访者和信访工作人员对亲历的信访各环节的评价,及其对信访制度的构建提出的看法。
  4.信访工作者群体处于何种状态?
  ——考察长期与信访制度打交道的他们对这一制度有何种独到见解?他们的基本情况如何?在信访活动中,他们扮演了何种角色?这一队伍的人员构成、知识素质和工作经历能否表明他们可以胜任这一工作?他们最期待什么?
  
  二、问题的界定
  
  鉴于信访在制度设计层面与实际运作层面有许多不相吻合之处,因此,在正式进入对调研数据的分析之前,我们有必要对信访制度的一些相关问题进行界定。
  
  (一)信访案件的受理范围
  《信访条例》规定:“信访是公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。”由此可知,信访制度的设计初衷源自于政府联系群众的需要,重在“上传”民情以供政府参考而制订良策、促进社会稳定和发展,它的角色定位主要是宪法四十一条所规定的“批评建议权”的行使。
  
  但在信访实际工作中,信访部门受理的案件范围要比《信访条例》规定的内容广泛得多。以临潼区信访机构受理的信访案件为例(如图一示),信访工作人员接待最多的案件题类型是群众间的冲突纠纷,其次是家庭不和。这两类案件共占47%。这些民间的矛盾、纠纷虽不属于《信访条例》所界定的信访类型,但又确是日常信访工作的重点。因此学界所研究的信访概念的外延不仅包括群众提出的意见、建议及 投诉.更多的则是群众的权利诉求。
  
  (二)信访机构权能
  信访结构并不具备解决矛盾纠纷的权能,这通过临潼区信访局的日常工作流程图(图二)便可知晓。信访局对案件的处理由转送或交办开始,经过汇总办理情况或督办(在某些情况下还会进行审查),一个信访案件即算完结。在此过程中,信访案件的实际解决并非依靠信访局,而是由信访局转送或者交办到各职能部门或乡镇街办村组具体处理。
  
  乡镇一级的信访办为了解决信访“责重权轻”的问题,实行“一套班子,多块牌子”,即信访办、综治办、司法所和人民调解委员会的职能由一套人员班子承担,这实际就使得信访办也具备了处理问题的能力。
  这种法规与实际运作的差别使得学界对信访制度的研究分为两个层面:一方面,在对信访制度进行外部视角研究时,学者往往将解决问题的能力归入到信访制度之内

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