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我国人大选举中城乡人口比例发展的历史特点与趋势

减小字体 增大字体 作者:宋月红  来源:www.bob123.com  发布时间:最新发布
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  人民代表大会选举中的城乡人口比例是指城乡每一人大代表所代表的人口数。自《共同纲领》规定各级人大由人民用普选方法产生,以及1953年正式实施《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》以来,我国人大代表的选举依行政区划形成全国和地方多级选举制,以及直接选举和间接选举相结合的选举方式,城乡按相应的人口比例确定或分配人大代表名额。人大选举中的城乡人口比例,从实行普选特别是改革开放以来,随着我国经济社会发展和民主政治建设的推进而发生选举层级性与发展阶段性的调整,城乡每一人大代表所代表的人口差距逐步缩小乃至趋同。然而,在这一历史进程中,基于城乡差别、规范城乡人大选举的人口比例政策却不时受到是否合理与公平的质疑。因此,能否历史地认识我国人大选举中的城乡人口比例的确定与调整,不仅关系到能否正确认识我国人大选举制度的历史必然性与政治优势,也关系到城乡如何逐步实现按相同人口比例选举人大代表。
  
  一、城乡人口比例发展的政策目标
  
  对于按一定人口比例,特别是城乡按不同人口比例选举人大代表问题,在我国实行普选伊始,党就明确认识到了其历史局限性。1953年2月11日,邓小平在中央人民政府委员会上作选举法草案的说明时指出:“在选举上不同比例的规定,就某种方面来说,是不完全平等的。”同时,他阐述了城乡按不同人口比例的历史必然性及其意义,指出只有这样规定,“才能真实地反映我国的现实生活,才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表,所以它不但是很合理的,而且是我们过渡到更为平等和完全平等的选举所完全必需的”[1] 。他还专门就规定城乡应选人大代表的不同的人口比例问题指出:“城市是政治、经济、文化的中心,是工人阶级所在,是工业所在,这种城市和乡村应选代表的不同人口比例的规定,正是反映着工人阶级对于国家的领导作用,同时标志着我们国家工业化的发展方向。因此,这样规定是完全符合于我们国家的政治制度和实际情况的,是完全必要的和完全正确的。” [2]这些思想认识表明,城乡按不同人口比例选举人大代表,是由我国国情决定的,又是为逐步实行相同人口比例创造条件的。
  新中国建立以来特别是改革开放以来实行普选的过程,实际上就是一个逐步实现城乡按相同人口比例选举人大代表的政策制定、调整及其实践过程。在这一过程中,城镇化和非农业人口的发展,成为推动城乡人口比例政策改进和发展的主要经济社会动因。党的十七大正是在历史发展的基础上,结合我国经济社会的快速发展,城市化进程的不断推进,以及城镇人口的比例不断提高,提出了逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表的建议。这一建议是我国人大选举制度自我完善和发展,并推动城乡选举在形式与事实上最终实现完全平等的必然要求,标志着人大选举中的城乡人口比例政策的根本性变革。
  
  二、城乡人口比例关系的多样性
  
  从新中国建立以来人大选举中的城乡人口比例政策可以看出,我国自 1953年实行普选以来,在人大代表名额的确定和分配问题上,城乡人口比例并非一开始就是完全不同的。其中,在1953年,乡镇选举层级就是按相同人口比例选举的,其人口比例关系至1956年才发展为不相同。城乡在实行不同人口比例中,一般是城镇每一代表所代表的人口少于乡村,甚至相差几倍。但并非都是如此。在发展工业化的初期,城乡人口比例在基层出现了城镇多于乡村的现象。即使在同一个选举层级,因城乡人口构成和城镇化发展程度不同,城乡选举并行着多种人口比例关系。如根据1982年修改后的选举法规定,自治州、县、自治县人大代表选举的城乡人口比例关系,一般为1:4,但县、自治县行政区域内,镇的人口特多的,或者不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织的职工人数在全县总人口中所占比例较大的,农村每一代表所代表的人口数同镇或者企业事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于4:1直至1:1。城乡人口比例关系的多样性,是我国城乡人口和经济社会发展的不平衡性在人大选举中的具体表现。
  
  三、城乡人口比例的伸展性
  
  由于人口密度的差异,选举法自1953年始,就在同一选举层级,根据人口规模的不同,规定了每一代表所代表的相应人口数。一般的,人口规模每增长到一定程度,其每一代表所代表的人口数就有一定幅度的增加。至1995年,第八届全国人大常委会第十二次会议在修正选举法时,确立了城乡在代表选举的人口比例的基数不变的情况下,根据人口增加而相应增加人大代表的做法。如设区的市、自治州的代表名额基数为240名,每25000人可以增加1名代表;人口超过1000万的,代表总名额不得超过650名。县、自治县、不设区的市、市辖区的代表名额基数为120名,每5000人可以增加1名代表;人口超过165万的,代表总名额不得超过450名;人口不足5万的,代表总名额可以少于120名; 乡、民族乡、镇的代表名额基数为40名,每1500人可以增加1名代表;人口超过9万的乡、民族乡的代表总名额不得超过100名;人口超过13万的镇的代表总名额不得超过130名;人口不足2000的乡、民族乡、镇的代表总名额可以少于40名。这些层级的地方人大代表名额的基数与按人口数增加的代表数相加,即为地方各级人大代表的总名额[3] 。城乡人口比例的这种伸展性,在人口发展与人大规模之间建立起一个增长机制,有利于各级人大制度的发展和完善。
  
  四、城乡人口比例与选区划分、选民识别的配套性
  
  城乡人口比例的落实是与选区划分和选民识别紧密联系在一起的。选区划分不合理、或选民识别不当,都会造成法定人口比例落实的不充分甚至走样。
  选区的合理划分是保证人大选举中城乡人口比例政策得以落实的基础性工作。1953年实行普选时,乡、镇人大代表选举按相同人口比例进行选举。相应的,关于基层选举工作中的选区划分,中央选举委员会决定,每一选区的人口数应与当地每一代表所应代表的人口数大体相适应,可略有差别,例如,每一代表所代表的人口数为100人,则划定应选两个代表的选举区时,有的选区的人口数可略多于200人,有的也可略少于200人。一般的选区,以能产生两三个或三个以上代表为适当。人口稀散,地区辽阔之处,可以一个选区选出一个代表,特殊的还可以两个选区合选一个代表。划分选区时,须照顾路程的远近。每一选区的大小,一般以直径不超过20华里为原则,特殊情形者例外[4]。 由于选举实行城乡按相同比例进行,选区的划分主要根据选民的居住情况,并结合了人口与居住的自然条件。
  1995年选举法修正以来,不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人大代表名额分配到选区,按选区进行选举。选区可以按居住状况划分,也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。选区的大小,按照每一选区选1名至3名代表划分。城镇各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。农村各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等[5]。
  人大选举政策根据改革开放以来出现的诸如人口流动等新情况,对于流动人口,县、自治县的人民政府驻地在市内的,其所属机关、团体和企业事业组织,以及驻在乡、民族乡、镇的不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织如何参加选举等问题,作出了相应的规定。这实际上是对特殊情况下的选民所进行的识别与界定。
  其一,关于人口流动。人口的流动产生了人与户口不在一地的公民参加选举问题。这一问题关系到这类人口如何履行公民选举权利,而且关系到选举人口的计算。然而,对于这一问题的处理,各地做法曾是不完全统

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