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建立科学的公共安全管理体系的探讨

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  近年来,由于影响城市公共安全的事件不断发生,社会各界对公共安全管理的关注度也越来越高,尤其是2003年的“非典”和2004年的“禽流感”,进一步加深了对建立科学的公共安全管理体系,加强公共安全管理的必要性和紧迫性的认识。据资料显示,中国的GDP连续多年平均保持了8%的高位增长,却鲜有人知道每年因公共安全问题造成的GDP损失高达6%,共计6500亿元,同时夺去20万人的宝贵生命。实际上,这还仅仅是直观的、表面的现象,公共安全所造成的负面效应,单靠这两个量化指标是无法完全表达的。比如2003年发生的“非典”疫情,虽然死亡人数仅300多人,但对人们造成的心理影响、由此导致的社会动荡程度及对旅游和社会经济活动的限制是有目共睹的。目前我国的公共安全体系尚未建立健全,应对公共安全问题和社会风险的能力还远远不够;从非典引起的社会恐慌和一些重大安全问题引发的震荡,都可以看出全社会仍旧十分脆弱的神经。在公共安全事故频仍的今天,单靠某几个部门想完成保障整个国家公共安全的重大职责,越发显得苍白和软弱。现实中已经暴露出许多管理上的空白点,暴露出部门分割、条块分割的弊端。因此,建立科学、高效的公共安全管理体系是我们亟待解决的重大课题。
  一、当前我国公共安全管理存在的问题
  1.职能分散
  首先是不同部门管理不同的灾害,目前我国涉及灾害管理的部门多达十几个,农业部门管理农作物病虫害,林业部门管理森林防火,水利部门管理抗旱防汛,气象部门管理雷电灾害,地震部门管理地震灾害,国土资源部门管理地质灾害,安全生产部门管理矿山灾害,环保部门管理环境污染灾害,公安部门管理消防安全和交通事故处理,卫生部门管理突发性公共卫生事件处置等。这样,在发生一种灾害时,整个管理工作往往被分割了,缺乏一个主导单位把每个阶段的工作统起来。
  2.职能缺位
  由于目前灾害管理的重点是自然灾害,而对突发性公共卫生事件、恐怖袭击、城市灾害(大面积停电、交通瘫痪)、工业事故灾害(核泄漏、化学污染)等人为灾害的管理职能不到位,特别是灾后的救助缺位,使不少受害者无法得到及时救助。同时,在对受灾者的救助中,重物资帮助,轻心理慰藉也是一个普遍的现象。有些地方根本没有开展对受害者的社会心理干预工作。
  3.各自为政
  首先表现为各涉灾部门都建立了独立的灾害信息管理系统, 这些系统又往往自成体系,难以资源共享。水利、公共、地震等部门还建立了各自的专业紧急救援队伍,但相互之间也缺乏必要的合作。由此造成了资源浪费,导致行政成本增加,加大了协调的难度。国家应采取强有力的措施,从根本上、制度上来应对公共安全挑战。与公共安全面临的巨大挑战相比,我们迄今为止的应对措施仅仅局限于部门或者地区性、行业性,缺乏全局的战略意义的宏观设计和考虑;应对方式仍然是传统的、行政式的陈旧办法,科学技术的支撑显得软弱无力;应对时间仍然是“救火式”的事后诸葛,缺乏预见性的事故前的监控措施;应对意识仍然是“被动挨打”,恐慌无着落的心理,缺乏主动、科学的防范策略等。
  4.现行的法律相对滞后
  一个国家完善的法律制度,应当涵盖社会生活的各个方面。公共卫生是其中的重要部分。可以肯定,2003 年的非典不是侵袭人类的最后一个杀手。今后,潘多拉的盒子还会有恶魔逸出,杀伤力可能超过非典。所以,把公共卫生安全保障纳入法治轨道已是当务之急,需用完备的法律制度,为公众的生命健康筑起一道抵抗恶魔怪兽的安全绿篱。由于没有关于公共卫生安全应急方面的行政法规(地方法规),当面对非典的空袭,本来最复杂、最细致、最讲求操作性的政府各部门一系列的具体行政行为,只得依靠临时号令而展开。由于临时性号令制定紧迫,难免相互之间出现失调,个别之处还存有悖于法律的尴尬。由此可以看出,目前我国的危机管理缺乏立法保障,综合协调部门没有明确的法律地位。危机发生后,成立的临时性指挥协调系统主要依靠的是行政协调而不是法律机制,是领导权威而不是制度保障。这种缺乏法律支持的行政协调,在面临大规模突发性事件时,其地位和处境就十分尴尬。这就是为什么稍有危机就必须有领导亲临一线的根源,特别需要强调危机处理不是光有法律就可以了,依法行政也是政府在危机应急处理中的一个重要问题。危机状态下的公民合法权益往往会被突发性应急举措所侵害,一旦处置失当,就可能为进一步放大危机埋下新的隐患。因此,完备的法规和规章是依法行政的重要前提,只有依法行政,才能使行政行为高效有序。
  二、加强公共安全体系建设的战略措施
  1.建立并完善公共安全管理体系
  一是本着突出紧急救助,健全救灾应急机制的原则,在整合民政部救灾救济司、国家抗旱防汛指挥部、公安部消防管理局和国家地震局行政职能的基础上,组建国家紧急事务管理署,统一管理自然灾害、人为灾害的紧急救援救济工作,建立有中国特色的民防体系,增强政府应对突发危机事件、确保社会稳定的能力。国家紧急事务管理署应是一支拥有专门技能和装备的行动力量,其职能除了实施紧急救援和救助外,还应承担防灾、减灾、救灾的相关研究、培训和国际交流与合作事宜。二是本着平战结合、节约资源、快速反应的原则,以现行的国防动员体制为依托,将国家为应对战争而建立的国防动员体制与公共安全危机应急体制合二为一,构建综合性的国家公共安全应急体制。这种体制应具备平战结合的特点和应战、应急的双重功能,既能在战时进行战争动员,又能在平时进行抢险救灾,处理公共安全危机。构建这种机制,可避免机构的重复建设和国家行政资源的浪费,也有利于提高处理危机的反应速度。目前,应急应战合二而一的世界各国的普遍做法,比如美国的联邦紧急事务管理署,其前身就是国防动员局,在“9·11”事件发生后,该机构发挥了国家应急中心的重大作用。三是本着整合资源,统一管理的原则,进一步扩大公共安全管理机构的职能范围,组建国家公共安全管理和救济部,全面管理各类自然灾害和人为灾害的防灾、减灾、备灾、紧急响应和救援以及灾后恢复重建工作。公共安全管理体制的构建关系到防灾、减灾、救灾工作的成败,是一项涉及经济社会发展的系统工程,也是一项必须提前谋划、迟早实施、重点发展的减灾工程。在未来的公共安全管理中,谁重视了公共安全体制的建设,谁就会在同灾害的生死搏斗中赢得主动权。
  2.建立健全应急工作体制、机制与法律和制度
  在党中央、国务院的统一领导下,坚持分级管理、分级响应、条块结合、属地管理为主的原则,建立健全集中统一、坚强有力的指挥机构;发挥我们党的政治优势和组织优势,形成强大的社会动员体系;建立健全以事发地党委和政府为主,有关部门和相关地区协调配合的领导责任制;建立健全应急处置的专业救援队伍、专家咨询队伍,充分发挥人民解放军、武警和预备役民兵的重要作用。同时要建立健全社会预警体系,形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急体制。包括建立健全监测预警机制、应急资源配置与征用机制、奖惩机制和社会治安综合治理、城乡社会管理机制等,真正使突发公共事件的应急处置逐步走向规范化、制度化、法制化轨道。同时,为了维护长期稳定的公共安全局面,防止重大灾难事故的发生,必须建立和完善公共安全的法律体系。除了进一步完善安全生产法规、交通法规、食品卫生法、卫生防疫法、环境保护法和产品质量法等法规制度之外,还要建立公共秩序法、反恐怖主义法和社会紧急状态法等法规。在这些法规之上,建立公共安全法,以法律总则的

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