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论中国入世后的政府采购制度改革

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  [摘 要] 中国加入世界贸易组织之后,财政体制必将发生变革,本文试图结合世界贸易组织《政府采购协议》来研究如何进一步建立和完善我国的政府采购制度。
  [关键词] 《政府采购协议》 预算管理 影响
  
  政府采购制度在现代市场经济国家的公共财政管理中占据着重要地位,是国家管理自身之处的重要手段。一般认为1761年美国的《联邦政府采购法》标志着政府采购制度的基本形成。
  一、WTO框架下的《政府采购协议》的相关规定
  WTO《政府采购协议》于1996年1月1日正式生效,由于其属于“复边贸易协议”,所以该协议金对签字方有效,效力不涉及其他成员方。总结起来,《政府采购协议》有以下规定:
  1.目标和原则
  《政府采购协议》的基本目标是:
  (1)通过建立一个有效的关于政府采购的法律、规则、程序和措施方面的权利与义务的多边框架,实现世界贸易的扩大和更大程度的自由化,改善并协调世界贸易现行的环境。
  (2)通过政府采购中竞争的扩大,加强透明度和客观性,促进政府采购程序的经济性和高效率。
  《政府采购协议》对缔约方政府采购强调了以下原则:
  (1)国民待遇原则和非歧视待遇原则。
  (2)公开性原则。
  (3)对发展中国家的优惠待遇原则。
  2.适用范围
  《政府采购协议》的适用范围包括:
  (1)采购主体:是“由直接或基本上受政府控制的实体或其他由政府指定的实体”,不仅包括政府机构本身,而且包括其他实体。
  (2)采购对象:适用于缔约方一定金额的货物、工程(基本建设工程特许合同除外)和服务的采购。
  3.采购方式
  《政府采购协议》规定比较灵活。主要有三种方式:
  (1)公开招标采购,是指通过公告程序,邀请所有感情趣的国内外合格供应商参加招标的采购程序。
  (2)选择性招标采购,是指各采购实体在与采购制度的有效实施相一致的情况下,通过公告程序,最大限度地邀请国内外合格供应商参加投标的采购方式。
  (3)限制性招标采购,即《政府采购协议》第15条规定的采取公开招标或者选择性招标后,有下列情形发生时可不通过公告程序采取的采购方式:①没有供应商参加投标或者无合格标;②对于艺术作品或者因保护专利和版权、技术原因等,供应商独此一家,无其他替代选择;③出现了无法预见的极为紧急的情况;④如更换供应商将不能满足要求而必须向原供应商采购替换零备件;⑤因研究开发需要或者特定合同需要而续购的产品和服务:⑥追加的工程采购必须由原供应商办理且金额未超过原主体合同金额的50%;⑦在商品市场上采购的产品;⑧只有短时间内出现的对政府机构及其下属机构极为有利的向非经常供应商的采购;⑨与设计比赛获胜者签定的采购合同。
  (4)谈判式采购,是指一缔约方在严格的限制条件下,在授予合同程序同投标人进行谈判。这些条件包括:①采购方在发出招标邀请时已表达这种意图;②通过评估,没有一个投标明显优于其他投标;③谈判应主要用来坚定各个投标的优劣;④在谈判中采购人在不同的供应商中实行差别待遇。
  4.质疑程序
  《政府采购协议》第20条规定,当一供应商对某项采购违反《政府采购协议》的情形提出质疑时,每一缔约方应鼓励该供应商通过与采购实体进行磋商来解决质疑;有关供应商应在知道或应当知道该项质疑之日起10天内开始质疑程序,并通知采购实体。
  二、WTO《政府采购协议》对于我国现行制度的冲击
  我国的政府采购工作属于比较新的课题,立法程序起步比较晚,很多有关的法律法规尚未健全,与WTO《政府采购协议》的要求仍有差距,主要有以下几个方面的问题:
  1.政府采购的履行着的主体资格方面
  当前的情况是,各地采购普遍由政府组织相关部门成立采购委员会负责政府采购,同时在财政部门设立采购中心。这两个机构既有审查主体资格的权利,又可以在采购单位和供应商已经签署协定的情况下,承担监督和见证的责任。这就意味着这两个机构的性质与职能是界定不清晰的,一方面是政府采购的组织者,一方面又是管理者。
  2.在预算的管理方面
  各地的经验是由财政部门组建采购中心进行日常操作,然而这又涉及到采购中心本身的财政性质问题。
  3.政府采购的数量限制方面
  根据WTO《政府采购协议》,中央政府十三万特别提款权以上的采购队成员方开放,地方政府和中央政府下属机构未做明确规定。
  4.政府采购的种类形式方面
  我国的招标投标法规定了两种招标方式:公开招标和邀请招标。但WTO《政府采购协议》规定的招标方式有四种,分别是:公开招标采购、选择性招标采购、限制性招标采购和谈判式招标采购。
  5.在异议程序方面
  我国的立法存在缺位问题,部分地方立法只规定了如果政府采购过程中发生纠纷可以向政府投诉,但对投诉的具体操作过程、机构、期限等没有做详细的规定。
  6.在政府采购的法律保障方面
  由于基本的全国性法律的缺失,我国统一的政府采购体系尚未形成。这造成了各地的实际政府采购操作存在诸多问题,一些政府采购只能依靠一些规范性文件和领导的支持运作。
  三、我国政府采购制度的改革构想
  1.完善政府采购制度的基本目标原则
  实现政府采购的目的就是在最大程度上节约财政支出,提高财政支出的效率,促进社会资源的优化配置。总的原则是:
  (1)保证效益原则。政府采购应该达到节省开支的效果,在政府采购活动中讲求效益,就要求政府鼓励竞争,通过竞争使得财政资金的使用效益达到最大化。
  (2)维护社会大众利益原则。第一,财政支出的方向确定上要以社会大众的利益为依据,加大社会公共事业的投入。第二,政府采购的过程中要采取有利于增进社会和社会效益的方式。
  (3)公平和公正原则。政府采购过程必须公开透明化,严格禁止实行歧视性政策和地区保护主义。
  (4)保证良性竞争原则。政府要营造适合竞争的外部环境,接受社会的普遍监督,任何单位个人可以就采购计划、采购过程和采购结构中的问题提出检举和控告。
  (5)按照市场经济规律办事的原则。社会主义市场经济体制的发展和不断完善需要相应的完备而有效的宏观调控体系,而政府采购作为宏观调控的一种重要手段也要做出符合市场经济规律的转变。
  2.我国未来政府采购完善重要注意的问题
  (1)政府采购的适用范围必须清晰
  主体的范围界定上,政府采购应当限于使用政府财政性资金的各类机关和部门。对于事业单位和国有企业而言,应当区分不同性质对待。提供政府组织供给的纯公共产品的事业单位的采购应当纳入政府采购范围。
  (2)建立有效的政府采购模式。按照我国社会的现实情况,我国的政府采购模式应当采取以集中为主,适当分散的方式。
  (3)采购机构的设置
  ①对中央来说,在财政部下应当设立政府采购管理委员会,负责制定、修改和监督执行政府采购法规、政策;下达中央的采购计划;编制每年的采购预算;分析每年采购的统计情况;协调各类机关之间的关系等。
  ②各级地方政府应当设置政府采购中心,政府采购中心为接受财政部门指导的非营利性法人,其职责是组织政府的大型商品和服务的采购事务;统一管理各个部门的应当集中采购的商品和服务的采购事务;对于分散购买的采购活动进行指导监督。
  (4)各项配套措施的改革。改革现行的预算会计制度;建立与政府采购制度配套的财政专项资金的管理模式;国家金库制度的有关管理文件中应当明确允许财政部门直接办理款项划拨的方式,制定出一种单一的国库管理的操作办法。
  (5)明确政府采购可以采取的方式。在招标性采购和非招标性采购两大类方式中,应当选择以竞争性招标采购方式为主,其他采购方式配套使用。
  (6)

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